मामले की पृष्ठभूमि
याचिकाकर्ता एक निजी कंपनी है जो भारतीय कंपनी अधिनियम के तहत अधिनियमित है। इसने खान एवं भू-विज्ञान विभाग, बिहार सरकार द्वारा 22.07.2014 की अधिसूचना के माध्यम से जारी निविदा प्रक्रिया में भाग लिया। उक्त अधिसूचना के तहत बिहार के विभिन्न जिलों, जिनमें नालंदा भी शामिल है, के लिए वर्ष 2015–2019 की अवधि हेतु बालू घाटों के निस्तारण के लिए निविदाएं आमंत्रित की गई थीं।
याचिकाकर्ता ने नालंदा के बालू घाटों के लिए सर्वाधिक बोली लगाई और 01.01.2015 से 31.12.2019 तक की अवधि के लिए सफल बोलीदाता घोषित किया गया। खान एवं भू-विज्ञान विभाग द्वारा वर्ष 2015–2016 तथा 2017–2018 के लिए उसके पक्ष में प्रपत्र “ओ” में खनन लीज़ अनुबंध निष्पादित किया गया।
बाद में जिला अधिकारियों की एक टीम ने याचिकाकर्ता को पट्टे पर दिए गए खनन स्थलों का निरीक्षण किया। निरीक्षण के दौरान कथित रूप से पाई गई अनियमितताओं के आधार पर खान निरीक्षक रियाज़ुल हक़ ने लिखित प्रतिवेदन प्रस्तुत किए। इन्हीं प्रतिवेदनों के आधार पर 21.02.2018 को तीन एफआईआर दर्ज की गईं:
- मनपुर थाना कांड संख्या 25 वर्ष 2018
- अस्थावां थाना कांड संख्या 31 वर्ष 2018
- सरे थाना कांड संख्या 14 वर्ष 2018
ये एफआईआर पर्यावरण (संरक्षण) अधिनियम, 1986 की धारा 15 तथा बिहार लघु खनिज रियायत नियमावली, 1972 के नियम 40 के तहत दर्ज की गईं।
इसके बाद याचिकाकर्ता ने पटना उच्च न्यायालय में तीन आपराधिक रिट याचिकाएं दायर कीं। प्रत्येक याचिका में एक-एक एफआईआर को रद्द करने की मांग की गई। चूंकि पक्षकार, तथ्य और कानूनी प्रश्न सभी में समान थे, उच्च न्यायालय ने तीनों मामलों की एक साथ सुनवाई की और 27.02.2019 के एक ही निर्णय से उनका निस्तारण किया।
न्यायालय ने क्या जांचा और क्या निर्णय दिया
न्यायालय ने पहले तीनों मामलों में मुख्य आरोप पर ध्यान दिया। टेटरमा, मौलानाबीघा और जियर — इन तीन बालू घाटों के निरीक्षण के दौरान — निरीक्षण दल ने कथित रूप से पाया कि खनन कार्य स्वीकृत खनन योजना और पर्यावरण स्वीकृति की शर्तों का उल्लंघन करते हुए संचालित किए जा रहे थे।
आरोप यह नहीं था कि याचिकाकर्ता के पास खनन लीज़ ही नहीं थी। बल्कि आरोप यह था कि लीज़ होने के बावजूद, याचिकाकर्ता ने खनन योजना और पर्यावरणीय स्वीकृति की शर्तों का पालन नहीं किया।
याचिकाकर्ता की मुख्य कानूनी दलील दो केंद्रीय अधिनियमों में निहित विशेष प्रक्रिया पर केंद्रित थी:
- खनिज एवं खनिज (विकास एवं विनियमन) अधिनियम, 1957 (एमएमडीआर अधिनियम, 1957)
- पर्यावरण (संरक्षण) अधिनियम, 1986 (1986 अधिनियम)
याचिकाकर्ता के वकील ने तर्क दिया कि एमएमडीआर अधिनियम की धारा 22 में प्रावधान है कि इस अधिनियम या नियमों के तहत अपराधों के संबंध में कोई भी न्यायालय तब तक संज्ञान नहीं ले सकता जब तक कि केंद्रीय या राज्य सरकार द्वारा अधिकृत व्यक्ति द्वारा लिखित शिकायत न की गई हो। याचिकाकर्ता के अनुसार इसका अर्थ यह है कि दंड प्रक्रिया संहिता (क्रिमिनल प्रोसीजर कोड – सीआरपीसी) के तहत सामान्य प्रक्रिया, जिसमें धारा 154 के अंतर्गत एफआईआर दर्ज करना और पुलिस जांच शामिल है, ऐसे अपराधों पर लागू नहीं होती।
याचिकाकर्ता ने प्रस्तुत किया कि एमएमडीआर अधिनियम, 1957 या 1972 की नियमावली में कहीं भी ऐसा प्रावधान नहीं है जो पुलिस को इन प्रावधानों के अंतर्गत अपराधों की जांच करने का अधिकार देता हो। एकमात्र सही तरीका यह है कि अधिकृत अधिकारी द्वारा शिकायत की जाए, न कि एफआईआर के माध्यम से।
इसी प्रकार, याचिकाकर्ता ने 1986 अधिनियम की धारा 19 पर भरोसा किया। यह प्रावधान किसी भी न्यायालय को पर्यावरण (संरक्षण) अधिनियम के अंतर्गत अपराधों का संज्ञान लेने से रोकता है, सिवाय निम्न के आधार पर की गई शिकायत के:
- केंद्रीय सरकार या उसके द्वारा अधिकृत प्राधिकरण या अधिकारी; या
- कोई भी व्यक्ति जिसने निर्धारित तरीके से कम से कम साठ दिन पूर्व नोटिस दिया हो।
याचिकाकर्ता ने तर्क दिया कि न तो ऐसी कोई शिकायत दर्ज की गई थी और न ही साठ दिन की नोटिस संबंधी प्रक्रिया का पालन किया गया था, अतः पुलिस को 1986 अधिनियम की धारा 15 के अंतर्गत अपराधों के संबंध में एफआईआर दर्ज करने और जांच करने का कोई अधिकार नहीं था। इसलिए, जांच को जारी रहने देना न्यायालय की प्रक्रिया का दुरुपयोग होगा, जिससे सुप्रीम कोर्ट द्वारा State of Haryana & Ors. vs. Bhajan Lal & Ors., 1992 Supp (1) SCC 335 में निर्धारित सिद्धांतों के अनुसार एफआईआर रद्द करने का आधार बनता है।
दूसरी ओर, राज्य ने तर्क दिया कि खान निरीक्षक आपराधिक कार्रवाई आरंभ करने का सक्षम प्राधिकारी था। उसने एमएमडीआर अधिनियम की धारा 21(6) पर भरोसा किया, जो कहती है कि धारा 4(1) के अंतर्गत अपराध संज्ञेय होंगे, भले ही सीआरपीसी में कुछ भी विपरीत कहा गया हो। राज्य का मत था कि एक बार जब अपराध संज्ञेय हो जाए, तो पुलिस के पास वैधानिक रूप से एफआईआर दर्ज करने और जांच करने की शक्ति होती है।
राज्य ने आगे प्रस्तुत किया कि खनन विभाग के साथ हुए समझौते के तहत याचिकाकर्ता के लिए पर्यावरणीय स्वीकृति प्राप्त करना और उसका कड़ाई से पालन करना आवश्यक था। निरीक्षण के दौरान पर्यावरणीय कानूनों और खनन योजना के उल्लंघन पाए गए। अतः एफआईआर विधिवत दर्ज की गईं।
खान विभाग ने भी राज्य के मत का समर्थन किया। उसके अधिवक्ता ने तर्क दिया कि पुलिस जांच के उपरांत धारा 173 सीआरपीसी के तहत दिया गया अंतिम प्रतिवेदन शिकायत के रूप में स्वीकार किया जा सकता है। इस दृष्टिकोण के अनुसार, एफआईआर दर्ज किए जाने पर कोई वैधानिक रोक नहीं है; उचित संज्ञान का प्रश्न बाद के चरण में उत्पन्न होगा।
इसके बाद पटना उच्च न्यायालय ने एमएमडीआर अधिनियम, 1972 की नियमावली और 1986 अधिनियम के प्रासंगिक प्रावधानों का बारीकी से परीक्षण किया।
न्यायालय ने सबसे पहले यह नोट किया कि एमएमडीआर अधिनियम की धारा 4(1) किसी व्यक्ति को उचित लाइसेंस या लीज़ के बिना खनन कार्य करने से रोकती है। धारा 4(1-ए) खनिजों के परिवहन और भंडारण को प्रतिबंधित करती है, सिवाय अधिनियम और नियमों के अनुरूप। धारा 21(1) धारा 4(1) या 4(1-ए) के उल्लंघन के लिए दंड का प्रावधान करती है। धारा 21(6) ऐसे अपराधों को संज्ञेय घोषित करती है।
महत्त्वपूर्ण रूप से, न्यायालय ने देखा कि वर्तमान मामले में यह निर्विवाद तथ्य था कि याचिकाकर्ता एक वैध निस्तारी (settlee) था और उसके पास खनन लीज़ थी। यह आरोप नहीं था कि वह बिना लीज़ या लाइसेंस के खनन कर रहा था। अतः धारा 21(1) सहपठित धारा 21(6) के अंतर्गत जो दंडात्मक प्रावधान ऐसे आचरण को संज्ञेय अपराध बनाते हैं, वे वर्तमान तथ्यों पर सीधे तौर पर याचिकाकर्ता के विरुद्ध लागू ही नहीं होते।
इसके बाद न्यायालय ने एमएमडीआर अधिनियम की धारा 22 पर विचार किया, जो स्पष्ट रूप से कहती है कि इस अधिनियम या नियमों के अंतर्गत दंडनीय किसी भी अपराध का कोई न्यायालय तब तक संज्ञान नहीं लेगा जब तक कि केंद्रीय या राज्य सरकार द्वारा अधिकृत व्यक्ति द्वारा लिखित शिकायत न की गई हो। न्यायालय के अनुसार, इससे धारा 173(2) सीआरपीसी के तहत पुलिस रिपोर्ट के आधार पर संज्ञान लेने पर स्पष्ट रोक लग जाती है।
न्यायालय ने इस व्याख्या को बिहार लघु खनिज रियायत नियमावली, 1972 के नियम 41 का हवाला देकर और सुदृढ़ किया। नियम 41 में प्रावधान है कि इन नियमों के अंतर्गत दंडनीय किसी भी अपराध का कोई न्यायालय तब तक संज्ञान नहीं लेगा जब तक कि निर्दिष्ट खनन अधिकारियों या सरकार द्वारा अधिकृत अन्य अधिकारियों द्वारा लिखित शिकायत न की जाए। यह भी कहा गया है कि प्रथम श्रेणी के दंडाधिकारी से निम्न कोई न्यायालय ऐसे अपराधों की सुनवाई नहीं कर सकता।
संक्षेप में, एमएमडीआर अधिनियम की धारा 22 और 1972 की नियमावली के नियम 41 दोनों ही अधिकृत अधिकारी द्वारा लिखित शिकायत की आवश्यकता रखते हैं और पुलिस रिपोर्ट के आधार पर संज्ञान लेने की अनुमति नहीं देते।
इसके बाद न्यायालय ने पर्यावरण (संरक्षण) अधिनियम, 1986 का परीक्षण किया। उस अधिनियम की धारा 15 उसके प्रावधानों, नियमों, आदेशों या निर्देशों के उल्लंघन के लिए दंड का प्रावधान करती है। किंतु धारा 19 फिर से संज्ञान पर प्रतिबंध लगाती है। यह प्रावधान करता है कि इस अधिनियम के अंतर्गत किसी भी अपराध का कोई न्यायालय तब तक संज्ञान नहीं लेगा जब तक कि केंद्रीय सरकार या अधिकृत प्राधिकरण/अधिकारी, या वह व्यक्ति जिसने कथित अपराध और शिकायत दायर करने के अपने इरादे के संबंध में साठ दिन पूर्व नोटिस दिया हो, द्वारा शिकायत न की जाए।
न्यायालय ने दर्ज किया कि यह निर्विवाद है कि याचिकाकर्ता के विरुद्ध किसी लोक सेवक द्वारा धारा 19 के अंतर्गत ऐसी कोई शिकायत नहीं की गई थी। अतः 1986 अधिनियम की धारा 15 के अंतर्गत एफआईआर की संस्थापना “कानूनन स्पष्ट रूप से अवैध” थी।
इसके बाद न्यायालय ने एक सामान्य सिद्धांत की व्याख्या की: जब कोई विशेष अधिनियम, जैसे एमएमडीआर अधिनियम या पर्यावरण (संरक्षण) अधिनियम, अपराधों की अभियोजन के लिए विशिष्ट प्रक्रिया निर्धारित करता है, तो वह विशेष प्रक्रिया सीआरपीसी के अंतर्गत सामान्य प्रक्रिया पर वरीयता रखती है। यह सीआरपीसी की धारा 4(2) से प्रवाहित होता है, जो यह मान्यता देता है कि विशेष कानून भिन्न रूप से लागू हो सकते हैं।
इसी संदर्भ में, न्यायालय ने यह तर्क अस्वीकार कर दिया कि जांच के बाद पुलिस रिपोर्ट को “शिकायत” माना जा सकता है। सीआरपीसी की धारा 2(घ) में “शिकायत” की परिभाषा एक ऐसे आरोप के रूप में की गई है जो किसी मजिस्ट्रेट के समक्ष मौखिक या लिखित रूप में इस उद्देश्य से किया जाए कि वह कार्रवाई करे, किन्तु इसमें स्पष्ट रूप से पुलिस रिपोर्ट को शामिल नहीं किया गया है। धारा 2(घ) की व्याख्या केवल उस स्थिति में पुलिस रिपोर्ट को शिकायत मानती है, जब जांच के बाद वह एक असंज्ञेय अपराध को उजागर करती हो। वर्तमान मामले उस श्रेणी में नहीं आते थे।
चूंकि कानून स्पष्ट रूप से कहता है कि शिकायत में पुलिस रिपोर्ट शामिल नहीं होती, न्यायालय ने माना कि इन एफआईआर की जांच के उपरांत धारा 173(2) सीआरपीसी के तहत अंतिम प्रतिवेदन दाखिल करना “निरर्थक अभ्यास” होगा।
इन सभी पहलुओं को एक साथ रखते हुए, न्यायालय ने निष्कर्ष निकाला:
- एमएमडीआर अधिनियम और 1972 की नियमावली, साथ ही 1986 अधिनियम के तहत, आपराधिक अभियोजन केवल अधिकृत अधिकारी द्वारा लिखित शिकायत (या 1986 अधिनियम के तहत सीमित मामलों में विधिवत पूर्व सूचना देकर निजी व्यक्ति की शिकायत) से ही प्रारंभ हो सकता है।
- ऐसे अपराधों के लिए एफआईआर दर्ज करना और पुलिस द्वारा जांच करना इन विशेष अधिनियमों की योजना में निहित ही नहीं है।
- न्यायालय इन अपराधों का संज्ञान पुलिस रिपोर्ट के आधार पर नहीं ले सकते, अतः एफआईआर को जारी रहने देना कोई विधिक उद्देश्य पूरा नहीं करेगा और यह न्यायालय की प्रक्रिया का दुरुपयोग होगा।
सुप्रीम कोर्ट द्वारा State of Haryana vs. Bhajan Lal में स्थापित सिद्धांतों पर भरोसा करते हुए पटना उच्च न्यायालय ने माना कि यह आपराधिक कार्यवाही को रद्द करने के लिए अपने रिट अधिकार क्षेत्र के प्रयोग का उपयुक्त मामला है।
तदनुसार, न्यायालय ने निम्न को निरस्त कर दिया:
- मनपुर थाना कांड संख्या 25 वर्ष 2018 में दर्ज एफआईआर
- सरे थाना कांड संख्या 14 वर्ष 2018 में दर्ज एफआईआर
- अस्थावां थाना कांड संख्या 31 वर्ष 2018 में दर्ज एफआईआर
- इन सभी मामलों में पुलिस द्वारा की गई समस्त जांच
रिट याचिकाएं स्वीकृत कर ली गईं।
यह निर्णय क्यों महत्वपूर्ण है
यह निर्णय बिहार में खनन कार्यों से जुड़े सभी व्यक्तियों, जैसे बालू घाट निस्तारी, ठेकेदारों और कंपनियों के लिए महत्वपूर्ण है। यह स्पष्ट कर देता है कि जहां एमएमडीआर अधिनियम और पर्यावरण (संरक्षण) अधिनियम लागू होते हैं, वहां पुलिस विशेष अधिनियमों में निर्धारित प्रक्रिया का पालन किए बिना स्वयं एफआईआर दर्ज कर जांच प्रारंभ नहीं कर सकती।
लीज़ धारकों के लिए यह स्पष्ट करता है कि यदि प्राधिकरणों को यह विश्वास हो कि खनन योजना या पर्यावरणीय शर्तों का उल्लंघन हुआ है, तो उन्हें मजिस्ट्रेट के समक्ष विधिवत रूप से अधिकृत शिकायतों के माध्यम से ही आगे बढ़ना होगा, न कि सामान्य पुलिस एफआईआर के माध्यम से। यदि सही प्रक्रिया का पालन नहीं किया जाता, तो आपराधिक कार्यवाही को चुनौती दी जा सकती है।
सरकारी विभागों के लिए यह निर्णय इस बात की याद दिलाता है कि विशेष अधिनियम सामान्य सीआरपीसी पर प्रधान हैं। यह उन विशेष कानूनों द्वारा विशेष रूप से अधिकृत अधिकारियों के माध्यम से और निर्धारित तरीके से कार्य करने की आवश्यकता पर बल देता है। ऐसा करने में विफलता, कथित उल्लंघन होने के बावजूद, पूरे आपराधिक मामलों के रद्द हो जाने का कारण बन सकती है।
कानूनी प्रश्न और उनके उत्तर
प्रश्न: क्या पुलिस एमएमडीआर अधिनियम, 1957, 1972 की नियमावली तथा पर्यावरण (संरक्षण) अधिनियम, 1986 की धारा 15 के अंतर्गत बालू खनन लीज़ से संबंधित कथित उल्लंघनों के लिए एफआईआर दर्ज कर सकती है और जांच कर सकती है?
उत्तर: नहीं। पटना उच्च न्यायालय ने निर्णय दिया कि इन विशेष अधिनियमों के तहत अधिकृत अधिकारी द्वारा लिखित शिकायत (या 1986 अधिनियम की धारा 19 के तहत विधिवत अधिसूचित शिकायतकर्ता) आवश्यक है। न्यायालय पुलिस रिपोर्ट के आधार पर संज्ञान नहीं ले सकते, अतः ऐसे मामलों में एफआईआर और पुलिस जांच विधिक रूप से टिकाऊ नहीं हैं।
प्रश्न: क्या धारा 173(2) सीआरपीसी के तहत जांच के बाद दाखिल की गई पुलिस रिपोर्ट को एमएमडीआर अधिनियम की धारा 22, 1972 की नियमावली के नियम 41 या 1986 अधिनियम की धारा 19 के प्रयोजनार्थ “शिकायत” माना जा सकता है?
उत्तर: नहीं। न्यायालय ने माना कि सीआरपीसी की धारा 2(घ) के तहत “शिकायत” की परिभाषा में पुलिस रिपोर्ट को स्पष्ट रूप से शामिल नहीं किया गया है। धारा 2(घ) की व्याख्या में वर्णित असंज्ञेय अपराधों की सीमित स्थिति को छोड़कर, जो यहां लागू नहीं थी, पुलिस रिपोर्ट को शिकायत में परिवर्तित नहीं किया जा सकता।
न्यायालय द्वारा उद्धृत मामले
- State of Haryana & Ors. vs. Bhajan Lal & Ors., 1992 Supp (1) SCC 335 (रिट अधिकार क्षेत्र में एफआईआर रद्द करने के सिद्धांतों के लिए उद्धृत)।
मामले का विवरण
मामला संख्या:
- क्रिमिनल रिट अधिकार क्षेत्र मामला संख्या 2267 वर्ष 2018
- क्रिमिनल रिट अधिकार क्षेत्र मामला संख्या 2288 वर्ष 2018
- क्रिमिनल रिट अधिकार क्षेत्र मामला संख्या 2282 वर्ष 2018
मामले का शीर्षक:
- M/s. Mahadev Enclave Pvt. Ltd. बनाम The State of Bihar & Ors. (तीनों रिट याचिकाओं में, विभिन्न थाना कांड संख्याओं के साथ)
कोरम:
- माननीय श्री न्यायमूर्ति अश्वनी कुमार सिंह
उद्धरण:
- 2019 (3) PLJR 166
अधिवक्ता:
- याचिकाकर्ता की ओर से: श्री गौतम कुमार केजरीवाल, अधिवक्ता; श्री राहुल, अधिवक्ता; श्री आलोक कुमार झा, अधिवक्ता
- राज्य बिहार की ओर से: श्री ज्ञान प्रकाश ओझा, जीए-7; श्री गोपाल कृष्ण, एसी टू जीए-7
- खान एवं भू-विज्ञान विभाग की ओर से: सुश्री कल्पना, अधिवक्ता
मामले का स्वभाव:
- एमएमडीआर अधिनियम, 1957, बिहार लघु खनिज रियायत नियमावली, 1972 तथा पर्यावरण (संरक्षण) अधिनियम, 1986 के अंतर्गत खनन योजना और पर्यावरणीय स्वीकृति शर्तों के कथित उल्लंघन से उत्पन्न एफआईआर और पुलिस जांच को रद्द करने के लिए दायर आपराधिक रिट याचिकाएं।
निर्णय की तिथि: 27.02.2019
निर्णय का लिंक: पटना उच्च न्यायालय का निर्णय
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