मामले की पृष्ठभूमि
यह मामला एक डीलर को प्रदत्त सार्वजनिक वितरण प्रणाली (PDS) के लाइसेंस संख्या 86/2016, जो कि जिला सारण (छपरा), बिहार के जितवारपुर ग्राम पंचायत में स्थित एक उचित मूल्य की दुकान के लिए जारी था, के रद्द किए जाने से उत्पन्न हुआ।
दिनांक 12.10.2017 को एक संयुक्त निरीक्षण दल ने डीलर की उचित मूल्य दुकान का दौरा किया। इस निरीक्षण के उपरान्त, बिहार लक्षित सार्वजनिक वितरण प्रणाली (नियंत्रण) आदेश, 2016 के अंतर्गत लाइसेंसिंग प्राधिकारी के रूप में कार्यरत उप समाहर्ता, सोनपुर, सारण ने दिनांक 15.10.2017 की वजह बताओ नोटिस जारी की।
नोटिस में कई कथित अनियमितताओं का उल्लेख था: लाभार्थियों की सूची का प्रदर्शन न करना, खाद्यान्नों के नमूनों का प्रदर्शन न करना, वजन और माप लाइसेंस का प्रदर्शन न करना, सितम्बर 2017 का केरोसिन तेल अक्टूबर 2017 में विलंब से वितरण करना, तथा प्रत्येक माह खाद्यान्न एवं केरोसिन तेल का वितरण न करना।
डीलर ने निर्धारित समय के भीतर अपना लिखित जवाब दाखिल किया, जिसमें उसने अपने पक्ष में दस्तावेज़ और लाभार्थियों के शपथ-पत्र संलग्न किए। इसके बावजूद, उप समाहर्ता ने 30.11.2017 के आदेश, स्मारक संख्या 1220, द्वारा PDS लाइसेंस रद्द कर दिया।
डीलर ने इस रद्दीकरण को जिला पदाधिकारी, सारण के समक्ष सप्लाई अपील संख्या 80/2017 में अपील द्वारा चुनौती दी। दिनांक 22.10.2018 को जिला पदाधिकारी ने अपील खारिज कर दी और रद्दीकरण को बरकरार रखा।
इसके बाद डीलर ने आयुक्त, सारण प्रमंडल, छपरा के समक्ष सप्लाई पुनरीक्षण संख्या 29/2019 दायर की। दिनांक 11.11.2019 को आयुक्त ने भी पुनरीक्षण खारिज कर दिया और पूर्ववर्ती आदेशों की पुष्टि की।
इन तीनों आदेशों से आहत होकर डीलर ने पटना उच्च न्यायालय में सिविल रिट क्षेत्राधिकार मामला संख्या 9309/2020 दायर किया। उसने रद्दीकरण आदेश, अपीलीय आदेश और पुनरीक्षणीय आदेश को रद्द करने तथा अपने PDS लाइसेंस की बहाली की मांग की।
न्यायालय ने क्या परखा और क्या निर्णय दिया
पटना उच्च न्यायालय ने, माननीय न्यायमूर्ति श्री अनिल कुमार सिन्हा के माध्यम से, निरीक्षण रिपोर्ट, वजह बताओ नोटिस, डीलर के जवाब, तथा लाइसेंसिंग प्राधिकारी, अपीलीय प्राधिकारी और पुनरीक्षणीय प्राधिकारी के आदेशों में दिए गए कारणों की गहन जांच की।
तथ्यों के स्तर पर, न्यायालय ने सबसे पहले वजह बताओ नोटिस में लगाए गए सटीक आरोपों को नोट किया: लाभार्थियों की सूची का प्रदर्शन न करना, नमूना अनाज का प्रदर्शन न करना, वजन और माप लाइसेंस का प्रदर्शन न करना, सितम्बर 2017 का केरोसिन अक्टूबर 2017 में विलंब से वितरित करना, तथा खाद्यान्न/केरोसिन का प्रतिमाह हर महीने वितरण न करना।
डीलर ने अपने जवाब में विशिष्ट पक्ष-रक्षा ली थी। उसने कहा कि वजन और माप लाइसेंस अक्टूबर 2018 तक नवीकृत था। उसने यह भी दावा किया कि लाभार्थियों की सूची और खाद्यान्नों के नमूने उसकी दुकान में प्रदर्शित थे। उसने यह समझाया कि छठ पर्व के कारण उसने पहले खाद्यान्नों के वितरण को प्राथमिकता दी और उसके बाद अगले माह में केरोसिन वितरित किया। उसने यह भी कहा कि वितरण पंचायत स्तर की सतर्कता समिति की देखरेख में किया जा रहा था, निर्धारित मात्रा निर्धारित दर पर हमेशा दी जाती थी, और वितरण रजिस्टर में प्रविष्टियाँ की जाती थीं।
उसने वितरण रजिस्टर की फोटोप्रति और कुछ लाभार्थियों के शपथ-पत्र प्रस्तुत किए, जिन्होंने उसके विरुद्ध शिकायत करने से इंकार किया। दूसरी ओर, राज्य ने संयुक्त निरीक्षण रिपोर्ट पर भरोसा किया और यह रुख अपनाया कि अनियमितताएँ पाई गईं, जो 2016 के आदेश की धाराएँ 25 और 27 के तहत सख्ती से रद्दीकरण को उचित ठहराती हैं।
इसके बाद न्यायालय ने यह परखा कि लाइसेंसिंग प्राधिकारी ने प्रत्येक आरोप से कैसे निपटा।
आरोप (iii), अर्थात वजन और माप लाइसेंस का प्रदर्शन न करने के संबंध में, न्यायालय ने देखा कि लाइसेंसिंग प्राधिकारी ने कोई प्रतिकूल निष्कर्ष दर्ज नहीं किया था। आदेश से ऐसा प्रतीत होता है कि अक्टूबर 2018 तक वजन और माप लाइसेंस के नवीनीकरण की दलील को स्वीकार कर लिया गया था।
आरोप (i) और (ii), यानी लाभार्थियों की सूची और खाद्यान्नों के नमूनों का प्रदर्शन न करने के संबंध में, न्यायालय ने अपने पूर्ववर्ती निर्णय Raghuvir Prasad v. The State of Bihar and Others, 2015 (2) PLJR 910 का संदर्भ लिया। उस मामले में न्यायालय ने यह माना था कि नोटिस बोर्ड या स्टॉक के संधारण में अनियमितताएँ इतनी तुच्छ हैं कि वे लाइसेंस रद्द करने का आधार नहीं बन सकतीं। उसी तर्क को लागू करते हुए न्यायालय ने माना कि केवल लाभार्थियों की सूची या खाद्यान्नों के नमूनों का प्रदर्शन न होना PDS लाइसेंस रद्द करने को उचित नहीं ठहरा सकता।
अधिक गंभीर आरोप (iv) और (v) थे। आरोप (iv) के संबंध में, अर्थात सितम्बर 2017 के केरोसिन तेल का अक्टूबर 2017 में विलंब से वितरण, डीलर ने स्पष्ट रूप से कहा था कि छठ पर्व के कारण उसने पहले खाद्यान्नों का वितरण किया और उसके बाद अगले माह केरोसिन तेल वितरित किया।
लाइसेंसिंग प्राधिकारी ने इस स्पष्टीकरण को अस्वीकार कर दिया और निष्कर्ष निकाला कि इस प्रकार की देरी डीलर की “दोषपूर्ण मानसिकता” और “गलत मंशा” को दर्शाती है। उच्च न्यायालय ने पाया कि यह निष्कर्ष किसी ठोस सामग्री से समर्थित नहीं था। महत्वपूर्ण रूप से, ऐसा कोई आरोप या निष्कर्ष नहीं था कि डीलर ने केरोसिन तेल को काला बाज़ारी या किसी अनधिकृत प्रयोजन के लिए मोड़ दिया हो।
न्यायालय ने माना कि, किसी विचलन या दुरुपयोग के साक्ष्य के बिना, मात्र एक माह की विलंबित वितरण, विशेष रूप से जब व्यापक रूप से मनाए जाने वाले पर्व से सम्बद्ध स्पष्टीकरण दिया गया हो, अपने आप में खराब मंशा का प्रमाण नहीं माना जा सकता। लाइसेंसिंग प्राधिकारी डीलर की इस पक्ष-रक्षा पर विवेकी ढंग से मनन करने में विफल रहा।
आरोप (v), अर्थात डीलर द्वारा प्रतिमाह खाद्यान्न और केरोसिन का वितरण न किए जाने, के संबंध में, न्यायालय ने डीलर द्वारा उठाई गई विशिष्ट दलीलों और प्रस्तुत दस्तावेज़ों की जांच की। उसने कहा था कि वितरण पंचायत स्तर की सतर्कता समिति की उपस्थिति में, निर्धारित दरों और मात्राओं पर किया जाता था। समिति वितरण रजिस्टर में प्रविष्टियाँ करती थी। यह रजिस्टर, साथ ही लाभार्थियों जैसे हीरामुनी कुमारी, हरेंद्र राय और राधा बलम राय के शपथ-पत्र, जवाब के साथ दाखिल किए गए थे।
लाइसेंसिंग प्राधिकारी ने यह कहते हुए इस पक्ष-रक्षा को खारिज कर दिया कि इन शपथ-पत्रों पर लाभार्थियों के हस्ताक्षर निरीक्षण के दौरान दर्ज उनके बयानों पर किए गए हस्ताक्षरों से मेल नहीं खाते। इस आधार पर प्राधिकारी ने शपथ-पत्रों को अविश्वसनीय मानते हुए उन्हें अनियमितताओं को छिपाने का प्रयास करार दिया।
उच्च न्यायालय ने इस दृष्टिकोण को बुनियादी रूप से त्रुटिपूर्ण पाया। न्यायालय ने रेखांकित किया कि लाइसेंसिंग प्राधिकारी ने वितरण रजिस्टर और पंचायत स्तर की सतर्कता समिति से प्राप्त प्रमाणपत्र पर बिल्कुल भी विचार नहीं किया। आदेश में इन सामग्रियों के बारे में “एक शब्द तक” नहीं था, जबकि यह निर्धारित करने के लिए ये अत्यंत महत्वपूर्ण थे कि क्या वितरण नियमित रूप से उचित दरों और मात्राओं पर हुआ था या नहीं।
इसके बाद न्यायालय ने बिहार लक्षित सार्वजनिक वितरण प्रणाली (नियंत्रण) आदेश, 2016 की धारा 23 की ओर ध्यान आकर्षित किया। यह धारा उप समाहर्ता पर यह दायित्व डालती है कि वह प्रत्येक माह खाद्यान्नों और अन्य वस्तुओं के वितरण का प्रमाणपत्र उचित मूल्य दुकान स्वामी से प्राप्त करे, जिसे स्थानीय मुखिया या नगर निकाय के प्रधान तथा स्थानीय सतर्कता समिति के किसी सदस्य द्वारा संयुक्त रूप से प्रमाणित किया गया हो।
न्यायालय ने देखा कि उप समाहर्ता इस वैधानिक दायित्व का निर्वहन करने में विफल रहा। यहाँ तक कि जब डीलर ने पंचायत स्तर की सतर्कता समिति द्वारा प्रमाणित वितरण रजिस्टर प्रस्तुत किया, तब भी उसकी जांच नहीं की गई। इस विशिष्ट पक्ष-रक्षा और सहायक सामग्री पर विचार न करना डीलर को पर्याप्त अवसर न देने के समान था और प्राकृतिक न्याय के सिद्धांतों का उल्लंघन था।
आगे न्यायालय ने यह भी माना कि केवल हस्ताक्षरों के मेल न खाने के आधार पर लाभार्थियों के शपथ-पत्रों को खारिज करना, बिना डीलर को उन लाभार्थियों का परीक्षण या जिरह करने का अवसर दिए, एकपक्षीय कार्यवाही थी। यह भी प्राकृतिक न्याय के विपरीत था।
न्यायालय ने इस बात पर बल दिया कि विधि के अनुसार, कदाचार का आरोप लगाने वाले प्राधिकारी पर यह दायित्व है कि वह आरोपों को ठोस कारणों और प्रासंगिक साक्ष्यों से सिद्ध करे। इस मामले में, आरोपों को विधिवत सिद्ध करने के बजाय, प्राधिकारियों ने डीलर की पक्ष-रक्षा को केवल औपचारिक और यांत्रिक ढंग से खारिज कर दिया।
कानूनी ढाँचे के संदर्भ में, डीलर ने यह तर्क दिया कि 2016 के आदेश की धारा 27 के अंतर्गत रद्दीकरण को धारा 25 में निहित शर्तों के साथ पढ़ा जाना चाहिए, जो विचलन, अधिक कीमत वसूलना या काला बाज़ारी जैसे गंभीर कदाचारों के प्रकारों को निर्दिष्ट करती है। न्यायालय ने गौर किया कि डीलर पर न तो अधिक कीमत वसूलने का आरोप था, न मात्रा कम देने का, न ही काला बाज़ारी में लिप्त होने का। प्राधिकारियों ने यह नहीं दिखाया कि वितरण में विलंब या कथित गैर-वितरण धारा 25 में कल्पित परिस्थितियों के भीतर कैसे आता है।
न्यायालय ने यह भी देखा कि पुनरीक्षणीय प्राधिकारी, आयुक्त, सारण प्रमंडल ने मूल आरोपों से आगे बढ़कर निष्कर्ष दर्ज किया। रद्दीकरण की पुष्टि करते हुए आयुक्त ने यह दर्ज किया कि डीलर ने निर्धारित दर और मात्रा पर खाद्यान्नों की आपूर्ति नहीं की। किन्तु यह आरोप कभी भी मूल वजह बताओ नोटिस या तय आरोपों का हिस्सा नहीं था। पुनरीक्षण स्तर पर इस प्रकार का नया प्रतिकूल निष्कर्ष दर्ज करना विधि सम्मत नहीं था।
इन निष्कर्षों के आलोक में, न्यायालय ने माना कि लाइसेंसिंग प्राधिकारी की निर्णय प्रक्रिया, तथा अपीलीय और पुनरीक्षणीय प्राधिकारियों द्वारा की गई उसकी पुष्टि, प्रत्यक्ष त्रुटियों से ग्रस्त थी। ये आदेश मनमाने, अविवेकी और प्राकृतिक न्याय के सिद्धांतों के विरुद्ध थे।
फलस्वरूप, न्यायालय ने उप समाहर्ता, सोनपुर, सारण के 30.11.2017 दिनांकित आदेश, जिला पदाधिकारी, सारण के 22.10.2018 दिनांकित अपीलीय आदेश तथा आयुक्त, सारण प्रमंडल के 11.11.2019 दिनांकित पुनरीक्षणीय आदेश को निरस्त कर दिया।
न्यायालय ने प्रतिवादी संख्या 4, उप समाहर्ता, सोनपुर, सारण (छपरा) को यह सकारात्मक निर्देश जारी किया कि वह तुरंत PDS लाइसेंस संख्या 86/2016 को बहाल करे और डीलर को विधि के अनुसार उचित मूल्य दुकान चलाने की अनुमति दे। रिट याचिका को बिना किसी व्ययादेश के स्वीकार कर लिया गया।
यह निर्णय क्यों महत्वपूर्ण है
यह निर्णय बिहार भर के उचित मूल्य दुकान डीलरों और PDS लाभार्थियों के लिए महत्वपूर्ण है। यह स्पष्ट करता है कि PDS लाइसेंस रद्द करना एक गंभीर कदम है और इसे केवल मामूली प्रक्रियात्मक चूकों या “दोषपूर्ण मानसिकता” जैसी धारणाओं के आधार पर, बिना साक्ष्य, नहीं किया जा सकता।
पटना उच्च न्यायालय यह स्पष्ट करता है कि प्राधिकारियों को बिहार लक्षित सार्वजनिक वितरण प्रणाली (नियंत्रण) आदेश, 2016 में निहित सुरक्षा उपायों का कड़ाई से पालन करना होगा। उन्हें प्रतिमाह प्रमाणपत्र और वितरण रजिस्टर एकत्रित कर उन पर विचार करना होगा, और स्थानीय सतर्कता समितियों या जनप्रतिनिधियों द्वारा दिए गए दस्तावेज़ों और प्रमाणपत्रों की अनदेखी नहीं की जा सकती।
यह निर्णय इस बात पर भी जोर देता है कि जब लाभार्थियों के बयानों का उपयोग डीलर के विरुद्ध किया जाता है, तो डीलर को ऐसे साक्ष्य का सामना करने का निष्पक्ष अवसर दिया जाना चाहिए। बिना ऐसा अवसर दिए शपथ-पत्रों को अस्वीकार करना प्राकृतिक न्याय का उल्लंघन है।
राशन पर निर्भर गरीब परिवारों के लिए यह निर्णय परोक्ष रूप से उनके अधिकारों की रक्षा करता है। किसी उचित मूल्य दुकान को अनुचित ढंग से बंद नहीं किया जाना चाहिए, क्योंकि इससे आवश्यक खाद्यान्नों और केरोसिन तक पहुँच बाधित हो सकती है। ईमानदार डीलरों के लिए यह निर्णय इस बात का संकेत है कि यदि प्राधिकारी यांत्रिक ढंग से या आरोप-पत्र में निहित दायरे से परे जाकर काम करेंगे, तो न्यायालय हस्तक्षेप करेगा।
कानूनी प्रश्न और उनके उत्तर
प्रश्न: क्या बिहार लक्षित सार्वजनिक वितरण प्रणाली (नियंत्रण) आदेश, 2016 के तहत प्रदर्शन और वितरण में कथित अनियमितताओं के आधार पर PDS उचित मूल्य दुकान का लाइसेंस रद्द किया जाना विधि-सम्मत था?
उत्तर: नहीं। पटना उच्च न्यायालय ने माना कि रद्दीकरण आदेश तथा उसकी पुष्टि करने वाले अपीलीय और पुनरीक्षणीय आदेश मनमाने थे, साक्ष्यों से रहित थे और प्राकृतिक न्याय का उल्लंघन करते थे, अतः उन्हें निरस्त किया जाना आवश्यक था।
प्रश्न: क्या वितरण रजिस्टर और पंचायत स्तर की सतर्कता समिति के प्रमाणपत्रों पर विचार न करना, तथा लाभार्थियों के शपथ-पत्रों को एकतरफा रूप से अस्वीकार करना, निष्पक्ष सुनवाई की आवश्यकता को पूरा करता है?
उत्तर: नहीं। न्यायालय ने माना कि इन सामग्रियों की अनदेखी करना और डीलर को लाभार्थियों का परीक्षण या जिरह करने का अवसर न देना उचित अवसर से वंचित करना और प्राकृतिक न्याय का उल्लंघन है।
प्रश्न: क्या पुनरीक्षणीय प्राधिकारी इस आधार पर रद्दीकरण की पुष्टि कर सकता था कि डीलर ने निर्धारित दर और मात्रा पर खाद्यान्न की आपूर्ति नहीं की, जबकि ऐसा आरोप कभी तय ही नहीं किया गया था?
उत्तर: नहीं। न्यायालय ने माना कि मूल आरोपों से आगे जाकर नया निष्कर्ष दर्ज करना पुनरीक्षणीय आदेश को विधि-विरुद्ध बना देता है।
न्यायालय द्वारा उद्धृत मामले
Dharampal Satyapal Limited v. Deputy Commissioner of Central Excise, Gauhati and Others, (2015) 8 SCC 519.
Sant Lal Gupta and Others v. Modern Cooperative Group Housing Society Limited and Others, (2010) 13 SCC 336.
Oryx Fisheries Private Limited v. Union of India and Others, (2010) 13 SCC 427.
Raghuvir Prasad v. The State of Bihar and Others, 2015 (2) PLJR 910.
मामले का विवरण
मामला संख्या: Civil Writ Jurisdiction Case No. 9309 of 2020
मामले का शीर्षक: Arun Singh alias Arun Kumar Singh v. The State of Bihar and Others
कोरम: Hon’ble Mr. Justice Anil Kumar Sinha
प्रकाशन संदर्भ: 2022 (1) PLJR 560
पक्षकारों के अधिवक्ता:
याचिकाकर्ता की ओर से: Mr. Anand Kumar Ojha, Mr. Ram Kishore Singh
प्रतिवादियों की ओर से: Mr. Gyan Shankar, AC to GP 2
मामले का स्वरूप: PDS उचित मूल्य दुकान का लाइसेंस रद्द करने तथा उसकी पुष्टि करने वाले अपीलीय और पुनरीक्षणीय आदेशों को चुनौती देने वाली रिट याचिका।
पूर्ण निर्णय का लिंक: Patna High Court Judgment dated 31-01-2022
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