रेत पट्टा विस्तार के दौरान अधिक रॉयल्टी से बोलीदाता बाध्य — पटना उच्च न्यायालय, 2021

मामले की पृष्ठभूमि

याचिकाकर्ता Broad Son Commodities Private Limited ने बिहार लघु खनिज परवाना नियमावली, 1972 के अंतर्गत भोजपुर जिले में रेत खनन का अधिकार प्राप्त किया था।

13.04.2015 की एक लिखित संधि द्वारा 2015 से 2019 तक पाँच कैलेंडर वर्षों के लिए निस्तारण (सेटलमेंट) का अधिकार दिया गया था।

समझौते के अनुसार वर्ष 2015 के लिए निस्तारण राशि रु. 7,15,26,793 तय की गई। प्रत्येक अगले वर्ष के लिए यह राशि तत्काल पिछले वर्ष की निस्तारण राशि के 120% तक बढ़नी थी। सरल शब्दों में, हर वर्ष देय राशि पिछले वर्ष की राशि का 1.2 गुना होनी थी।

2015 के इस समझौते में 2019 के बाद पट्टा स्वतः विस्तार या नवीकरण का कोई प्रावधान नहीं था, जो याचिकाकर्ता को स्वतः अधिकार देता।

1972 के नियमों के नियम 34 के तहत खनन अनुदान का नवीकरण किया जा सकता है, परन्तु केवल पट्टाधारी द्वारा आवेदन करने पर। याचिकाकर्ता ने ऐसा कोई नवीकरण आवेदन नहीं किया।

इसी बीच संबंधित क्षेत्र में रेत खनन से जुड़े मुद्दे भारत के सर्वोच्च न्यायालय और राष्ट्रीय हरित अधिकरण के समक्ष लंबित थे। इन लंबित कार्यवाहियों के कारण राज्य सामान्य नियमों के अनुसार रेत घाटों की नीलामी या नए खनन पट्टे प्रदान नहीं कर पा रहा था।

रेत की आपूर्ति पूर्णतः बंद न हो, इसके लिए बिहार राज्य ने नीतिगत निर्णय लिया। 27.12.2019 की अधिसूचनाओं/पत्राचार (परिशिष्ट 8 और 9) के माध्यम से सरकार ने मौजूदा रेत घाट पट्टाधारकों को संशोधित शर्तों पर विस्तार के जरिए खनन जारी रखने की अनुमति दी। यह विस्तार 31.10.2020 तक या फिर नए पर्यावरणीय स्वीकृति तथा आगे के आदेश प्राप्त होने तक, जो भी पहले हो, के लिए था।

इस नीति के अंतर्गत विस्तारित अवधि के लिए निस्तारण राशि 2019 की निस्तारण राशि के 150% पर तय की गई, अर्थात पिछली वर्ष की राशि पर 50% की अतिरिक्त वृद्धि, जबकि पहले की पद्धति में पिछले वर्ष के 120% पर गणना होती थी।

याचिकाकर्ता ने इस विस्तार को स्वीकार किया, विस्तारित अवधि के दौरान खनन कार्य जारी रखा और 150% की बढ़ी हुई दर पर रॉयल्टी अदा की।

केवल विस्तारित अवधि के दौरान निरंतर खनन का लाभ उठा लेने के बाद ही याचिकाकर्ता ने 29.01.2021 को वर्तमान रिट याचिका दाखिल कर पटना उच्च न्यायालय का रुख किया।

न्यायालय ने क्या परखा और क्या निर्णय दिया

पटना उच्च न्यायालय के समक्ष मुख्य प्रश्न यह था कि क्या याचिकाकर्ता के आचरण के कारण वह यह दावा करने से वंचित हो जाता है कि राज्य द्वारा थोड़ी अधिक राशि पर खनन पट्टे का विस्तार देना अविवेकपूर्ण, अवैध, मनमाना या अनुचित था।

याचिकाकर्ता ने कई प्रकार की राहतें मांगीं। मूल रूप से वह चाहता था कि न्यायालय राज्य को निर्देश दे कि विस्तारित अवधि के लिए रॉयल्टी की वसूली केवल मूल 2015–2019 निस्तारण शर्तों और 2013 रेत नीति के अनुसार की जाए। उसने यह घोषणा चाही कि 01.01.2020 से 31.10.2020 और 01.11.2020 से 31.12.2020 तक के विस्तार केवल पूर्व निस्तारण की निरंतरता मात्र थे, अतः उनकी शर्तें, जिनमें रॉयल्टी की गणना भी शामिल है, बदली नहीं जा सकती थीं।

उसने आगे यह निर्देश भी चाहा कि विस्तारित अवधि के दौरान रॉयल्टी 2019 की दर के 120% पर ही ली जाए। याचिकाकर्ता का तर्क था कि सरकार का 2019 की दर के 150% पर राशि तय करना गलत, अवैध और संविदात्मक शर्तों में अनुचित परिवर्तन है। उसने 27.12.2019 के मेमो सं. 4948 और 4949 को भी चुनौती दी, यह कहते हुए कि उनका उद्देश्य केवल मौजूदा पट्टे का विस्तार था, न कि उसकी शर्तों में संशोधन।

संक्षेप में, याचिकाकर्ता विस्तारित अवधि के लिए उसने जिस राशि को “अतिरिक्त” रॉयल्टी कहा, उसकी वापसी और यह निष्कर्ष चाहता था कि 150% वसूली न्यायोचित नहीं थी।

अपने दावे के समर्थन में याचिकाकर्ता ने तर्क दिया कि सरकार का निर्णय “विस्तार” (extension) था, “नवीकरण” (renewal) नहीं। उसने Provash Chandra Dalui v. Biswanath Banerjee, 1989 Supp (1) SCC 487 में सर्वोच्च न्यायालय के निर्णय पर भरोसा किया, जिसमें “extension” और “renewal” के बीच अंतर स्पष्ट किया गया है। उस निर्णय के अनुसार “extension” सामान्यतः उसी पट्टे को आगे की अवधि के लिए चालू रखना है, जबकि “renewal” एक नया पट्टा होता है।

याचिकाकर्ता ने State of Gujarat v. Nirmalaben S. Mehta, (2016) 9 SCC 240 पर भी भरोसा किया, जिसमें सर्वोच्च न्यायालय ने विस्तार और नवीकरण के कानूनी अंतर को दोहराया। इन निर्णयों के आधार पर याचिकाकर्ता ने तर्क दिया कि चूँकि स्वयं राज्य ने “विस्तार” शब्द का प्रयोग किया है, इसलिए वह मूल पट्टे की वित्तीय शर्तों में बदलाव नहीं कर सकता था।

याचिकाकर्ता के तर्क का एक और आधार यह था कि मामला राज्य द्वारा अन्यायपूर्ण समृद्धि (unjust enrichment) और प्रभुत्वशाली सौदेबाजी स्थिति के दुरुपयोग का है। कंपनी ने संकेत दिया कि उसे नई दर पर ही जारी रखने के लिए विवश होना पड़ा क्योंकि राज्य का उस पर नियंत्रण था और उसके पास कोई वास्तविक विकल्प नहीं था।

न्यायालय ने पहले कुछ निर्विवाद तथ्यों पर ध्यान दिया। 2015 के समझौते में स्वतः विस्तार का कोई प्रावधान नहीं था। याचिकाकर्ता ने 1972 के नियमों के नियम 34 के तहत नवीकरण के लिए आवेदन नहीं किया। 31.12.2019 के बाद खनन जारी रखने का अधिकार केवल राज्य की नीतिगत निर्णय–परिशिष्ट 8 से–प्राप्त था, न कि मूल समझौते या किसी वैधानिक अधिकार से।

इसका अर्थ यह हुआ कि याचिकाकर्ता नई शर्तों पर विस्तार स्वीकार करने या उसे अस्वीकार कर खनन स्थल वापस सौंपने के लिए स्वतंत्र था। उसने स्वीकार करने का विकल्प चुना, विस्तारित अवधि भर रेत का खनन किया, और केवल बाद में उच्च दर को चुनौती दी।

पीठ ने माना कि बिना किसी विरोध के खनन कार्य जारी रखकर और बढ़ी हुई दर पर भुगतान कर याचिकाकर्ता ने नई शर्तों को स्वीकार कर लिया। भारतीय संविदा अधिनियम, 1872 की धारा 8 पर भरोसा किया गया, जो कहती है कि किसी प्रस्ताव की शर्तों का पालन करना या पारस्परिक वादे के लिए किसी प्रतिफल को स्वीकार करना, उस प्रस्ताव की स्वीकृति के समान है।

न्यायालय ने Bharat Petroleum Corporation Ltd. v. Great Eastern Shipping Co. Ltd., (2008) 1 SCC 503 का भी उल्लेख किया। उसमें सर्वोच्च न्यायालय ने माना कि केवल मौन रहना सामान्यतः स्वीकृति नहीं होता, परन्तु मौन के साथ आचरण जुड़ जाए तो हो सकता है। प्रस्ताव–स्वीकार करने वाला व्यक्ति यदि उस प्रस्ताव पर कार्यवाही करता है तो वह “agreement sub silentio” (मौन के माध्यम से समझौता) बना सकता है।

इन सिद्धांतों को लागू करते हुए पीठ ने निष्कर्ष निकाला कि याचिकाकर्ता का आचरण स्पष्ट रूप से 150% दर पर विस्तारित पट्टे को स्वीकार करने को दर्शाता है। कंपनी ने न केवल निहित रूप से शर्तों में परिवर्तन को स्वीकार किया बल्कि खनन जारी रख कर उस स्वीकृति के अनुरूप पर्याप्त रूप से कार्य भी किया।

इसके बाद न्यायालय ने परखा कि क्या राज्य के निर्णय को अविवेकपूर्ण (unconscionable) या लोक–नीति के विरुद्ध माना जा सकता है। याचिकाकर्ता ने Central Inland Water Transport Corporation Ltd. v. Brojo Nath Ganguly, (1986) 3 SCC 156 पर भरोसा किया था। उस मामले में सर्वोच्च न्यायालय ने अविवेकपूर्ण अनुबंधों पर चर्चा की थी—ऐसे अनुबंध जो इतने अनुचित या अव्यवहारिक हों कि न्यायालय की अंतरात्मा को झकझोर दें और जिन्हें लोक–नीति के विरुद्ध होने के नाते शून्य माना जा सके।

पटना उच्च न्यायालय ने Brojo Nath Ganguly के महत्त्वपूर्ण अनुच्छेद उद्धृत किए, जिनमें कहा गया कि ऐसे अनुबंध वे हैं जिनकी शर्तें न्यायसंगत या उचित माने जाने योग्य चीजों से मेल नहीं खातीं। परन्तु न्यायालय ने पाया कि याचिकाकर्ता का मामला इस ऊँची कसौटी पर खरा नहीं उतरता। यहाँ वृद्धि 2019 की निस्तारण राशि के 120% से 150% तक थी, अर्थात अतिरिक्त 30%। सर्वोच्च न्यायालय और राष्ट्रीय हरित अधिकरण के समक्ष वाद लंबित होने की विशिष्ट परिस्थितियों में न्यायालय ने इस वृद्धि को अत्यधिक अनुपातहीन या चौंका देने वाली नहीं माना।

एक और महत्वपूर्ण पहलू यह था कि सरकार के अधिकार का स्रोत क्या है। न्यायालय ने परिशिष्ट 8 को Bihar Minerals (Concession, Prevention of Illegal Mining, Transportation & Storage) Rules, 2019 के नियम 77(2) से जोड़ा। यह नियम राज्य सरकार को जनहित में खनन पट्टे/निस्तारण देने और सामान्य नियम–शर्तों में शिथिलता प्रदान करने, जिसमें भिन्न शर्तें निर्धारित करना भी शामिल है, का अधिकार देता है, बशर्ते कारण लिखित रूप में दर्ज हों।

2019 की निस्तारण राशि के 150% पर मौजूदा पट्टों के विस्तार की नीति, सामान्य नीलामी न हो पाने की स्थिति में, इसी विशेष शिथिलीकरण शक्ति के तहत अपनाई गई थी, क्योंकि सर्वोच्च न्यायालय और अधिकरण के समक्ष वाद लंबित थे। न्यायालय ने माना कि ऐसे परिदृश्य में नियम 77(2) का प्रयोग सरकार की वैधानिक शक्तियों के भीतर था।

यह तर्क कि अधिक रॉयल्टी से खुदरा रेत मूल्य बढ़ेगा और इसलिए यह जनहित के विरुद्ध है, न्यायालय को प्रमाण–रहित लगा। न्यायालय ने नोट किया कि कोई भी खुदरा विक्रेता शिकायत लेकर आगे नहीं आया। उसने स्मरण कराया कि इस प्रकार की मूल्य–निर्धारण व नीतिगत निर्णय राज्य की नीति के क्षेत्राधिकार में आते हैं और जब तक वे मनमाने, निरंकुश, अवैध या अनुचित न हों, उन पर हस्तक्षेप नहीं किया जा सकता, जो यहाँ का मामला नहीं था।

न्यायालय ने सर्वोच्च न्यायालय के निर्णय M.P. Mittal v. State of Haryana, (1984) 4 SCC 371 का भी सहारा लिया। उस मामले में यह सिद्धांत स्थापित किया गया कि उच्च न्यायालय, संविधान के अनुच्छेद 226 के तहत अपने रिट अधिकार–क्षेत्र का प्रयोग करते हुए, ऐसी स्थिति में राहत देने से इनकार कर सकता है जहाँ याचिकाकर्ता न्यायालय का उपयोग बेईमान लाभ लेने या अन्यायपूर्ण लाभ को बनाए रखने के लिए कर रहा हो।

यहाँ पटना उच्च न्यायालय ने ध्यान दिलाया कि याचिकाकर्ता ने विस्तार का लाभ उठाने और खनन जारी रखने के बाद ही दर को चुनौती देने का निर्णय लिया। जनवरी 2021 में दायर रिट याचिका 27.12.2019 के निर्णय और उसके बाद हुए खनन कार्यों के काफी बाद प्रस्तुत की गई। न्यायालय की दृष्टि में यह आचरण बाद में सोची–समझी चाल (afterthought) और “सीधी–सीधी बेईमानी” के समान था।

इन सभी पहलुओं को देखते हुए न्यायालय ने निष्कर्ष निकाला कि याचिकाकर्ता विस्तार की नई शर्तों, जिनमें 150% दर भी शामिल है, से बँधा हुआ है और राज्य द्वारा न तो अन्यायपूर्ण समृद्धि हुई और न ही प्रभुत्वशाली स्थिति का दुरुपयोग।

फलस्वरूप, न्यायालय ने राज्य सरकार के 27.12.2019 के निर्णय (परिशिष्ट 8) और संबंधित पत्राचार (परिशिष्ट 9) में दखल देने से इनकार कर दिया। उसने माना कि ये 2019 के नियमों के नियम 77(2) के अंतर्गत शक्तियों के वैध प्रयोग हैं और लोक–नीति के विरुद्ध नहीं हैं।

रिट याचिका खारिज कर दी गई और सभी अंतरिम प्रार्थना–पत्र भी खारिज कर दिए गए।

यह निर्णय क्यों महत्त्वपूर्ण है

यह निर्णय बिहार में सरकारी खनन पट्टों और अन्य प्राकृतिक संसाधन–संबंधी अनुबंधों से जुड़े ठेकेदारों और कंपनियों के लिए महत्त्वपूर्ण है।

पहला, यह स्पष्ट करता है कि यदि कोई पट्टाधारी संशोधित शर्तों पर दिए गए विस्तार को स्वेच्छा से स्वीकार करता है, उसके अंतर्गत काम करता है और उसी के अनुसार भुगतान भी करता है, तो बाद में वह यह कहकर धन–वापसी नहीं माँग सकता कि शर्तें अनुचित थीं।

दूसरा, यह निर्णय पुष्टि करता है कि बिहार राज्य विशेष परिस्थितियों में और जनहित में 2019 के नियमों के नियम 77(2) के अंतर्गत अपने खनिज नियमों में शिथिलता दे सकता है और अलग वित्तीय शर्तें तय कर सकता है, बशर्ते कारण दर्ज किए जाएँ।

तीसरा, न्यायालय ने रेखांकित किया कि अनुच्छेद 226 के तहत रिट अधिकार–क्षेत्र विवेकाधीन है। यदि कोई पक्ष पहले से ही किसी सरकारी निर्णय से पूरा लाभ उठा चुका हो और बाद में केवल आर्थिक लाभ के लिए ही उसे चुनौती दे, तो उच्च न्यायालय राहत देने से इनकार कर सकता है।

रेत घाट संचालकों और अन्य खनन पट्टाधारियों के लिए संदेश स्पष्ट है: एक बार आप किसी नीतिगत निर्णय को स्वीकार कर उसके तहत काम करते हैं और उससे लाभ अर्जित करते हैं, तो केवल कम रॉयल्टी देने की इच्छा से बाद में उसी निर्णय से मुख नहीं मोड़ सकते।

कानूनी प्रश्न और उनके उत्तर

• प्रश्न: क्या कोई पट्टाधारी, अधिक रॉयल्टी दर पर रेत खनन पट्टे के विस्तार को स्वीकार कर उसके तहत काम करने के बाद, बाद में उस दर को अविवेकपूर्ण, अवैध, मनमाना या अनुचित कहकर चुनौती दे सकता है और वापसी माँग सकता है?
  उत्तर: नहीं। पटना उच्च न्यायालय ने माना कि विस्तारित शर्तों के तहत 150% पर खनन जारी रखकर और भुगतान कर याचिकाकर्ता ने संविदा अधिनियम की धारा 8 के अंतर्गत प्रस्ताव स्वीकार कर लिया और वह उससे बँधा हुआ है। यह वृद्धि 2019 नियमों के नियम 77(2) के तहत राज्य की शक्तियों के भीतर थी और न तो अविवेकपूर्ण थी और न ही लोक–नीति के विरुद्ध।
• प्रश्न: क्या 27.12.2019 की राज्य की नीतिगत अधिसूचना, जिसके द्वारा मौजूदा रेत पट्टों का विस्तार 2019 की निस्तारण राशि के 150% पर दिया गया, उसकी शक्तियों से परे (ultra vires) या जनहित के प्रतिकूल थी?
  उत्तर: नहीं। न्यायालय ने माना कि यह निर्णय Bihar Minerals (Concession, Prevention of Illegal Mining, Transportation & Storage) Rules, 2019 के नियम 77(2) के तहत शिथिलीकरण शक्ति का वैध उपयोग था, जो सर्वोच्च न्यायालय और राष्ट्रीय हरित अधिकरण के समक्ष लंबित कार्यवाहियों के कारण किया गया, और यह लोक–नीति का उल्लंघन नहीं करता।

न्यायालय द्वारा उद्धृत मामले

• Provash Chandra Dalui v. Biswanath Banerjee, 1989 Supp (1) SCC 487 (पट्टों के विस्तार और नवीकरण के बीच भेद पर याचिकाकर्ता द्वारा उद्धृत)।
• State of Gujarat & Ors. v. Nirmalaben S. Mehta & Ors., (2016) 9 SCC 240 (इसी सिद्धांत–विस्तार एवं नवीकरण के अंतर–के लिए भरोसा किया गया)।
• Bharat Petroleum Corporation Ltd. v. Great Eastern Shipping Co. Ltd., (2008) 1 SCC 503 (आचरण और मौन से स्वीकृति निष्पन्न होने के सिद्धांत पर न्यायालय द्वारा उद्धृत)।
• M.P. Mittal v. State of Haryana & Ors., (1984) 4 SCC 371 (जहाँ याचिकाकर्ता अनुचित लाभ लेना चाहता हो, वहाँ उच्च न्यायालय द्वारा राहत न देने के विवेक पर भरोसा किया गया)।
• Central Inland Water Transport Corporation Ltd. v. Brojo Nath Ganguly & Ors., (1986) 3 SCC 156 (अविवेकपूर्ण अनुबंध और लोक–नीति की अवधारणा पर चर्चा; तथ्यों में भेद के कारण अलग रखा गया)।

मामले का विवरण

मामला संख्या: Civil Writ Jurisdiction Case No. 3203 of 2021

मामला शीर्षक: Broad Son Commodities Private Limited v. The State of Bihar & Ors.

पीठ: माननीय मुख्य न्यायाधीश Sanjay Karol एवं माननीय श्री न्यायमूर्ति S. Kumar

निर्णय की तारीख: 14.12.2021

उद्धरण: 2022 (1) PLJR 1

अधिवक्ता: याचिकाकर्ता की ओर से अधिवक्ता Mr. Suraj Samdarshi; राज्य की ओर से Standing Counsel–3 Mr. Sunil Kumar Mandal; राज्य के लिए SC–3 के सहायक अधिवक्ता Mr. Ravi Ranjan Kumar Singh।

मामले की प्रकृति: संविधान के अनुच्छेद 226 के तहत रिट याचिका, जिसमें रेत खनन निस्तारण के विस्तार से संबंधित राज्य सरकार की नीति और रॉयल्टी वसूली को चुनौती दी गई।

पूर्ण निर्णय का लिंक: https://patnahighcourt.gov.in/viewjudgment/MTUjMzIwMyMyMDIxIzEjTg==—ak1–Ie0Tei3c–ak1–Y=

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