पटना उच्च न्यायालय ने माना कि प्रमाण पत्र पदाधिकारी को कार्यवाही करने का अधिकार क्षेत्र था क्योंकि अनुबंध स्वयं ऐसी वसूली की अनुमति देता था।
न्यायालय ने रिट अधिकार क्षेत्र में अनुबंध से संबंधित विवादित तथ्यों की जांच से इनकार किया और ठेकेदार को वैधानिक आपत्ति प्रक्रिया का उपयोग करने का निर्देश दिया।
रिट याचिका खारिज कर दी गई, जिससे ठेकेदार को प्रमाण पत्र पदाधिकारी के समक्ष देयता को चुनौती देने की स्वतंत्रता मिली।
मामले की पृष्ठभूमि
मामला प्रधानमंत्री ग्राम सड़क योजना (PMGSY) के तहत सड़क कार्य अनुबंध से संबंधित था। याचिकाकर्ता, बिहार सरकार के ग्रामीण कार्य विभाग द्वारा संलग्न किया गया ठेकेदार था।
अनुबंध में स्टैण्डर्ड बिडिंग डॉक्यूमेंट (SBD) में एक धारा थी, विशेष रूप से धारा 53.1(ii), जिसमें यह प्रावधान था कि यदि अनुबंध को मूलभूत उल्लंघन के लिए समाप्त किया जाता है, तो नियोक्ता दोषों को सुधारने की लागत का आकलन कर सकता है। सुरक्षा जमा, परफॉरमेंस सिक्योरिटी और राज्य या सार्वजनिक क्षेत्र के कार्यों से देय अन्य रकम से समायोजन के बाद भी जो शेष राशि वसूल न हो सके, उसे भू-राजस्व बकाया के रूप में, अर्थात “सार्वजनिक मांग” के रूप में, वसूल किया जाएगा।
राज्य के अनुसार, याचिकाकर्ता अनुबंधित सड़क कार्य पूरा करने में विफल रहा। समझौते को अनुबंध के मूलभूत उल्लंघन के कारण रद्द कर दिया गया। SBD की धारा 53 के तहत सुरक्षा जमा और परफॉरमेंस सिक्योरिटी जब्त कर ली गई, और “रिस्क एंड कॉस्ट” के रूप में 13,53,362/- रुपये की शेष देयता बची रही।
कार्यालय पत्र दिनांक 18-03-2021, ज्ञापन संख्या 510 (प्रति-शपथ पत्र के अनुसूची-J) द्वारा, कार्यपालक अभियंता ने याचिकाकर्ता को इस देयता की सूचना दी और चेतावनी दी कि यदि राशि जमा नहीं की गई तो बिहार एवं उड़ीसा सार्वजनिक मांग वसूली अधिनियम, 1914 (अधिनियम) के तहत कार्रवाई की जाएगी।
राशि का भुगतान न होने पर, जिला प्रमाण पत्र पदाधिकारी, भागलपुर के समक्ष प्रमाण पत्र वादन संख्या 3 वर्ष 2021-2022 प्रारंभ किया गया। 14-07-2021 को, अधिनियम की धारा 7 के तहत याचिकाकर्ता को 13,53,362/- रुपये की राशि सार्वजनिक मांग के रूप में वसूलने के लिए नोटिस जारी किया गया।
अधिनियम की धारा 9 के तहत प्रमाण पत्र पदाधिकारी के समक्ष आपत्ति दाखिल करने के बजाय, याचिकाकर्ता ने पटना उच्च न्यायालय का सिविल रिट अधिकार क्षेत्र (CWJC संख्या 15650 वर्ष 2021) में रुख किया। उसने संपूर्ण प्रमाण पत्र कार्यवाही और धारा 7 के नोटिस को रद्द करने तथा वसूली की कार्यवाही आगे न बढ़ाने का आदेश देने की मांग की।
न्यायालय ने क्या परखा और क्या निर्णय दिया
पटना उच्च न्यायालय की खंडपीठ, माननीय श्री न्यायमूर्ति चक्रधारी शरण सिंह और माननीय श्री न्यायमूर्ति मधुरेश प्रसाद (निर्णय के लेखक) ने यह परखा कि क्या प्रमाण पत्र वाद की कार्यवाही अधिकार क्षेत्र से परे थी और प्रारंभिक स्तर पर ही रद्द किए जाने योग्य थी।
याचिकाकर्ता का मुख्य तर्क यह था कि 13,53,362/- रुपये की राशि अधिनियम की धारा 3(6) के तहत “सार्वजनिक मांग” के रूप में पात्र नहीं थी। अतः, उसका कहना था कि प्रमाण पत्र पदाधिकारी के पास न तो निवेदन स्वीकार करने का और न ही धारा 7 के तहत नोटिस जारी करने का अधिकार क्षेत्र था।
धारा 3(6) “सार्वजनिक मांग” को अनुसूची I में उल्लिखित या संदर्भित किसी भी बकाया या धनराशि के रूप में परिभाषित करती है, जिसमें प्रमाण पत्र पर हस्ताक्षर की तिथि तक विधिवत वसूल किया जा सकने वाला ब्याज भी शामिल है। इसलिए न्यायालय ने अधिनियम की अनुसूची I की ओर रुख किया, जिसमें उन प्रकार की देयों की सूची है जिन्हें सार्वजनिक मांग के रूप में वसूला जा सकता है।
याचिकाकर्ता ने विशेष रूप से अनुसूची I के खंड 9 पर भरोसा किया, जो “सरकार के किसी कर्मचारी या किसी स्थानीय प्राधिकरण को देय कोई भी धनराशि, जिसके संबंध में वह व्यक्ति जो यह धनराशि देने के लिए उत्तरदायी है, किसी लिखित प्रलेख द्वारा इस बात पर सहमत हो कि इसे सार्वजनिक मांग के रूप में वसूला जाएगा”, को कवर करता है।
इसके आधार पर, याचिकाकर्ता ने तर्क दिया कि जब तक लिखित समझौता विशेष रूप से सार्वजनिक मांग के रूप में वसूली को अधिकृत न करे, तब तक राशि परिभाषा के दायरे में नहीं आ सकती। उसका कहना था कि अधिनियम को लागू करने हेतु अनुबंध की शर्तें पूरी नहीं की गई थीं।
उसने आगे तर्क दिया कि जनरल कंडीशन्स ऑफ कॉन्ट्रैक्ट (GCC) की धारा 32, जो दोष-देयता अवधि और PMGSY सड़कों के पांच वर्ष तक नियमित रखरखाव से संबंधित है, केवल कार्य पूर्ण होने के बाद ही लागू होती है। चूंकि उसके अनुसार सड़क कार्य पूरा नहीं हुआ था, इसलिए SBD की धारा 53.1(ii) के तहत आंकी गई कोई भी “दोष-देयता” राशि सार्वजनिक मांग के रूप में नहीं मानी जा सकती। इस प्रकार, संपूर्ण प्रमाण पत्र वादन को अधिकार क्षेत्र से परे बताया गया।
हालांकि, इस बात पर विवाद नहीं था कि अनुबंध में SBD की धारा 53.1(ii) में एक विशिष्ट लिखित प्रावधान था कि जो भी देय धनराशि बकाया रह जाएगी, उसे सार्वजनिक मांग के रूप में वसूला जाएगा।
जब खंडपीठ ने पूछा कि याचिकाकर्ता ने अधिनियम की धारा 9 के तहत आपत्ति लेकर प्रमाण पत्र पदाधिकारी के समक्ष क्यों संपर्क नहीं किया, तो अधिवक्ता ने उत्तर दिया कि प्रमाण पत्र पदाधिकारी पहले ही धारा 6 के तहत “प्रमाण पत्र पर हस्ताक्षर” कर चुके हैं। एक बार धारा 6 के तहत ऐसी संतुष्टि दर्ज हो जाने के बाद, उसके अनुसार, धारा 9 के तहत आपत्ति दाखिल करना निरर्थक होगा। उसने धारा 6 की संतुष्टि को अंतिम माना और इस विचार का समर्थन करने हेतु सर्वोच्च न्यायालय के निर्णय S.R. Bommai v. Union of India, (1994) 3 SCC 1 पर भरोसा किया कि एक बार संतुष्टि दर्ज हो जाने के बाद न्यायालयों को उसके पीछे नहीं जाना चाहिए।
दूसरी ओर, राज्य ने तर्क दिया कि SBD की धारा 53.1(ii) स्पष्ट रूप से ऐसी वसूली सक्षम बनाती है। इस धारा में यह प्रावधान था कि:
- यदि अनुबंध को मूलभूत उल्लंघन के कारण समाप्त किया जाता है, तो इंजीनियर दोषों के सुधार की लागत का आकलन करेगा।
- यदि नियोक्ता को देय कुल राशि, ठेकेदार को देय भुगतान से अधिक है, तो अंतर राशि सुरक्षा जमा और परफॉरमेंस सिक्योरिटी से वसूल की जाएगी।
- जो भी राशि अभी भी बकाया रह जाएगी, उसे राज्य सरकार या किसी अन्य राज्य या सार्वजनिक क्षेत्र के कार्यों से ठेकेदार को देय अन्य रकम से वसूल किया जाएगा।
- यदि तब भी कुछ राशि अवशेष रह जाए, तो उसे भू-राजस्व बकाया के रूप में वसूला जाएगा।
राज्य ने यह भी इंगित किया कि याचिकाकर्ता ने समय पर कार्य पूरा नहीं किया, समय-विस्तार के लिए उसकी प्रार्थना अनुबंध के निरस्त हो जाने के बाद अप्रासंगिक थी, और उसकी देयता विभागीय मानकों के अनुसार पहले ही निर्धारित हो चुकी थी। अतः अनुबंध की शर्तों के तहत सार्वजनिक मांग के रूप में वसूली पूर्णतः उचित थी।
न्यायालय ने केंद्रीय मुद्दा यह निर्धारित किया कि क्या SBD की धारा 53.1(ii) का अस्तित्व और अनुबंध रद्द करने के आसपास की वास्तविक पृष्ठभूमि, प्रमाण पत्र पदाधिकारी के “अधिकार क्षेत्र” से संबंधित मुद्दे हैं, या केवल दावे के गुण-दोष से संबंधित प्रश्न हैं।
खंडपीठ ने माना कि विशेष तथ्यात्मक परिस्थितियों में धारा 53.1(ii) लागू होती है या नहीं, और धारा 53 की व्याख्या कैसे की जानी चाहिए — ये सभी तथ्य और अनुबंध की व्याख्या से संबंधित प्रश्न हैं। ये मुद्दे प्रमाण पत्र पदाधिकारी द्वारा परखे जाने योग्य हैं, न कि उच्च न्यायालय द्वारा रिट याचिका में तय किए जाने योग्य।
न्यायालय ने बल देकर कहा कि समझौते में स्पष्ट रूप से ऐसा लिखित प्रावधान है जो अवसूलित देयों की वसूली को भू-राजस्व बकाया के रूप में अधिकृत करता है। अतः अधिनियम के तहत मूल अधिकार क्षेत्र संबंधी शर्त — ऐसी वसूली के लिए लिखित प्रलेख का अस्तित्व — पूरी हो गई थी। इस आधार पर न्यायालय ने यह तर्क अस्वीकार कर दिया कि प्रमाण पत्र वादन पूरी तरह अधिकार क्षेत्र से बाहर था।
न्यायालय ने यह भी उल्लेख किया कि यदि लिखित अनुबंध में ऐसा कोई प्रावधान नहीं होता, तो याचिकाकर्ता यह दलील दे सकता था कि प्रमाण पत्र पदाधिकारी के पास अधिकार क्षेत्र नहीं था। लेकिन यहां, ऐसा प्रावधान मौजूद था और निर्विवाद भी था।
“अधिकार क्षेत्र” संबंधी तर्क को संबोधित करने के लिए, न्यायालय ने सर्वोच्च न्यायालय के निर्णय Nusli Neville Wadia v. Ivory Properties, (2020) 6 SCC 557 पर भरोसा किया, जिसने पूर्ववर्ती निर्णय Kamalakar Eknath Salunkhe v. Baburav Vishunu Javalkar, (2015) 7 SCC 321 का अनुमोदन किया था। Kamalakar Eknath Salunkhe के अनुच्छेद 16 का संदर्भ देते हुए न्यायालय ने स्पष्ट किया कि “अधिकार क्षेत्र” शब्द का प्रयोग संकीर्ण अर्थ में किया जाता है — अर्थात मूल्य, स्थान और विषय-वस्तु के आधार पर प्रकरण को ग्रहण करने की शक्ति।
न्यायालय ने देखा कि SBD की धारा 53.1(ii) प्रमाण पत्र पदाधिकारी के अंतर्निहित अधिकार क्षेत्र को समाप्त नहीं करती। अधिकतम, इसे एक संविदात्मक शर्त के रूप में देखा जा सकता है, जो यह नियंत्रित करती है कि किस प्रकार की राशियाँ सार्वजनिक मांग के रूप में वसूल की जा सकती हैं। ऐसी शर्तें यह प्रभावित कर सकती हैं कि कोई विशेष मांग अंततः वसूल योग्य है या नहीं, परन्तु वे प्रमाण पत्र पदाधिकारी के इस प्राधिकार को समाप्त नहीं करतीं कि वह मुद्दे की जांच और निर्णय कर सके।
इसके बाद खंडपीठ अधिनियम की धारा 6 की ओर मुड़ी। उसने माना कि धारा 6 के तहत प्रमाण पत्र पदाधिकारी की यह संतुष्टि — कि मांग वसूल योग्य है और सीमा-निर्धारण (लिमिटेशन) से बाधित नहीं है — केवल प्रमाण पत्र पर हस्ताक्षर कर उसे दायर करने के लिए प्रारंभिक संतुष्टि है। यह न तो अंतिम है और न ही निर्णायक।
वैधानिक योजना के तहत, देनदार धारा 9 के तहत देयता से इनकार करते हुए आवेदन दाखिल कर सकता है। दोनों पक्षों की सुनवाई और आवश्यक होने पर साक्ष्य लेने के बाद, प्रमाण पत्र पदाधिकारी धारा 10 के तहत यह निर्धारित करेगा कि देनदार संपूर्ण या किसी भाग राशि के लिए देय है या नहीं। इसके अनुसार प्रमाण पत्र पदाधिकारी प्रमाण पत्र को निरस्त, संशोधित या परिवर्तित कर सकता है।
अतः न्यायालय ने माना कि याचिकाकर्ता का यह तर्क कि धारा 6 की संतुष्टि अंतिम है और उस पर प्रश्न नहीं उठाया जा सकता, “भ्रमपूर्ण और त्रुटिपूर्ण” है। धारा 10 के तहत प्रमाण पत्र पदाधिकारी का अधिकार क्षेत्र पर्याप्त रूप से व्यापक है, ताकि वह राशि और उसकी वसूली से संबंधित विवादों की जांच कर सके।
खंडपीठ ने याचिकाकर्ता द्वारा S.R. Bommai पर किए गए भरोसे को भी अस्वीकार कर दिया। वह मामला संविधान के अनुच्छेद 356(1) के तहत राष्ट्रपति शासन लगाने के लिए राष्ट्रपति की संतुष्टि से संबंधित था, जिसका परिणाम चुनी हुई राज्य विधायिका के विघटन जैसी गंभीर स्थिति होती है। न्यायालय ने माना कि S.R. Bommai में संवैधानिक न्यायिक समीक्षा का संदर्भ, सार्वजनिक मांग वसूली अधिनियम के तहत सामान्य धन-वसूली से तुलना योग्य नहीं है। अधिनियम स्वयं आपत्ति और निर्णय के लिए विस्तृत तंत्र प्रदान करता है, जिससे यह तुलना अनुपयुक्त हो जाती है।
अंततः न्यायालय ने माना कि मांग की परिमाण निर्धारण, कार्य पूरा हुआ या नहीं, और अनुबंध की शर्तें पूरी हुईं या नहीं — ये सभी शुद्ध रूप से संविदात्मक विवाद हैं, जो निजी विधि के क्षेत्र में आते हैं, और इनमें कोई सार्वजनिक विधि तत्व नहीं है। ऐसे विवाद अधिनियम की धाराओं 9 और 10 के तहत प्रमाण पत्र पदाधिकारी के समक्ष, या उपयुक्त दीवानी मंचों पर उठाए जाने चाहिए, न कि रिट अधिकार क्षेत्र का सहारा लेकर, जब तक कि कोई स्पष्ट सार्वजनिक विधि तत्व या प्रत्यक्ष अवैधता न हो।
भविष्य की कार्यवाही में याचिकाकर्ता के मामले को पूर्वाग्रहित होने से बचाने के लिए, न्यायालय ने स्पष्ट किया कि उसके निर्णय में कुछ भी याचिकाकर्ता की देयता के गुण-दोष पर टिप्पणी के रूप में नहीं माना जाएगा। राशि और उसकी वसूली से संबंधित सभी तथ्यात्मक विवाद और आपत्तियाँ स्पष्ट रूप से खुली छोड़ी गईं, ताकि यदि याचिकाकर्ता देयता से इनकार करते हुए आवेदन दाखिल करना चाहे तो प्रमाण पत्र पदाधिकारी उन्हें तय कर सके।
इस तर्क के आधार पर, पटना उच्च न्यायालय ने रिट याचिका खारिज कर दी।
यह निर्णय क्यों महत्वपूर्ण है
यह निर्णय ठेकेदारों और अन्य व्यक्तियों के लिए महत्वपूर्ण है, जिनके विरुद्ध बिहार एवं उड़ीसा सार्वजनिक मांग वसूली अधिनियम, 1914 के माध्यम से राज्य द्वारा देयों की वसूली की जा रही है।
पहला, पटना उच्च न्यायालय ने यह पुष्टि की कि जब लिखित अनुबंध में स्पष्ट रूप से “भू-राजस्व बकाया” या “सार्वजनिक मांग” के रूप में देयों की वसूली की अनुमति दी गई हो, तो प्रमाण पत्र पदाधिकारी को प्रमाण पत्र वादन शुरू करने का अधिकार क्षेत्र होता है। उच्च न्यायालय सामान्यतः प्रारंभिक स्तर पर “अधिकार क्षेत्र की कमी” के आधार पर हस्तक्षेप नहीं करेगा।
दूसरा, न्यायालय ने स्पष्ट कर दिया कि धारा 6 के तहत प्रमाण पत्र पदाधिकारी की प्रारंभिक संतुष्टि अंतिम नहीं है। प्रमाण पत्र पर हस्ताक्षर हो जाने के बाद देनदार असहाय नहीं है। वह धारा 9 के तहत आपत्ति दाखिल कर सकता/सकती है और धारा 10 के तहत पूर्ण निर्णय की मांग कर सकता/सकती है, जहाँ प्रमाण पत्र पदाधिकारी पूरे मांग को भी निरस्त कर सकता है।
तीसरा, निर्णय सार्वजनिक विधि और निजी विधि के विवादों के बीच एक रेखा खींचता है। यह कि कार्य पूरा हुआ या नहीं, समय-विस्तार दिया जाना चाहिए था या नहीं, या विभागीय मानकों को सही ढंग से लागू किया गया या नहीं — ये संविदात्मक विवाद हैं। इन्हें वैधानिक प्रक्रिया या उपयुक्त दीवानी मंचों पर निपटाया जाना चाहिए, न कि रिट अधिकार क्षेत्र का आह्वान करके, जब तक कि कोई स्पष्ट सार्वजनिक विधि तत्व या प्रत्यक्ष गैरकानूनी कृत्य न हो।
जो पाठक सरकार के ठेकेदार या आपूर्तिकर्ता हैं, उनके लिए संदेश स्पष्ट है: यदि आपके समझौते में सार्वजनिक मांग के रूप में वसूली की अनुमति है और प्रमाण पत्र वादन प्रारंभ हो गया है, तो आपको तुरंत प्रमाण पत्र पदाधिकारी के समक्ष उपलब्ध आपत्ति-तंत्र का उपयोग करना चाहिए, न कि यह अपेक्षा करनी चाहिए कि उच्च न्यायालय पूरे वाद को सीधे ही रद्द कर देगा।
कानूनी प्रश्न और उनके उत्तर
प्रश्न: क्या अनुबंध में देयों की वसूली को भू-राजस्व बकाया के रूप में अधिकृत करने वाली धारा के अस्तित्व से प्रमाण पत्र पदाधिकारी को बिहार एवं उड़ीसा सार्वजनिक मांग वसूली अधिनियम, 1914 के तहत कार्यवाही शुरू करने का अधिकार क्षेत्र प्राप्त हो जाता है?
उत्तर: हाँ। चूँकि अनुबंध की धारा 53.1(ii) ने स्पष्ट रूप से सार्वजनिक मांग के रूप में वसूली की अनुमति दी थी, प्रमाण पत्र पदाधिकारी को प्रमाण पत्र जारी करने और नोटिस देने का अधिकार क्षेत्र था।
प्रश्न: क्या अधिनियम की धारा 6 के तहत प्रमाण पत्र पदाधिकारी की प्रारंभिक संतुष्टि अंतिम होती है और चुनौती से परे होती है, जिससे धारा 9 के तहत आपत्ति दायर करना निरर्थक हो जाता है?
उत्तर: नहीं। धारा 6 की संतुष्टि केवल प्रारंभिक है। देनदार धारा 9 के तहत आपत्ति दाखिल कर सकता/सकती है और धारा 10 के तहत सुनवाई के बाद प्रमाण पत्र पदाधिकारी प्रमाण पत्र को निरस्त, संशोधित या परिवर्तित कर सकता है।
प्रश्न: क्या उच्च न्यायालय को रिट अधिकार क्षेत्र में, इस प्रकार की वसूली से संबंधित मामलों में देयों की परिमाण निर्धारण और अनुबंध धाराओं की प्रवर्तनयोग्यता जैसी विवादित तथ्यात्मक और संविदात्मक प्रश्नों का निर्णय करना चाहिए?
उत्तर: नहीं। ये निजी विधि और संविदात्मक मुद्दे हैं जिन्हें अधिनियम की वैधानिक रूपरेखा के तहत प्रमाण पत्र पदाधिकारी द्वारा तय किया जाना चाहिए; उच्च न्यायालय ने ऐसे प्रश्नों पर रिट अधिकार क्षेत्र का प्रयोग करने से इनकार किया।
न्यायालय द्वारा उद्धृत मामले
- Nusli Neville Wadia v. Ivory Properties and others, (2020) 6 SCC 557.
- Kamalakar Eknath Salunkhe v. Baburav Vishunu Javalkar and others, (2015) 7 SCC 321.
- S.R. Bommai & others v. Union of India & others, (1994) 3 SCC 1 (याचिकाकर्ता द्वारा संदर्भित और न्यायालय द्वारा भिन्न माना गया)।
मामले का विवरण
मामला संख्या: Civil Writ Jurisdiction Case No. 15650 of 2021
वाद का शीर्षक: Shiv Ranjan Kumar v. The State of Bihar & Ors.
उद्धरण: 2022 (2) PLJR 495
न्यायालय: High Court of Judicature at Patna
पीठ: Hon’ble Mr. Justice Chakradhari Sharan Singh and Hon’ble Mr. Justice Madhuresh Prasad
निर्णय की तिथि: 21-03-2022
याचिकाकर्ता की ओर से: Mr. Prabhat Ranjan, Advocate
प्रतिवादियों (State of Bihar and others) की ओर से: Mr. Kameshwar Pd. Gupta, GP-10 with Mr. Satyavart, AC to GP-10
मामले का स्वरूप: बिहार एवं उड़ीसा सार्वजनिक मांग वसूली अधिनियम, 1914 की धारा 7 के तहत प्रमाण पत्र कार्यवाही और नोटिस को चुनौती देने वाली रिट याचिका।
प्रासंगिक अधिनियम/प्रावधान: Bihar and Orissa Public Demands Recovery Act, 1914 (विशेष रूप से धारा 3(6), 6, 7, 9 और 10); Contract की धाराएँ, जिनमें General Conditions of Contract की धारा 32 और Standard Bidding Document for PMGSY works की धारा 53 (जिसमें 53.1(ii) शामिल) सम्मिलित हैं।
निर्णय का लिंक: पटना उच्च न्यायालय का पूर्ण निर्णय पढ़ने के लिए यहाँ क्लिक करें
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