मामले की पृष्ठभूमि
यह मामला पटना ज़िले में रेत खनन के लिए देय रॉयल्टी को लेकर एक निजी खनन कंपनी और राज्य बिहार के बीच उत्पन्न विवाद से संबंधित था।
16.09.2015 दिनांकित एक लिखित समझौते के तहत, ब्रॉड सन कमोडिटीज़ प्राइवेट लिमिटेड ने बिहार लघु खनिज कंसेशन नियमावली, 1972 के अनुसार रेत खनन के अधिकार प्राप्त किए। यह अनुदान, जिसे सामान्यतः “सेटलमेंट” कहा जाता है, पांच कैलेंडर वर्षों के लिए था, 2015 से लेकर 2019 तक।
सेटलमेंट की राशि वर्षवार तय की गई थी और प्रत्येक वर्ष पूर्ववर्ती वर्ष की राशि पर 20% की वृद्धि के साथ बढ़नी थी। समझौते में स्पष्ट रूप से यह प्रावधान था कि:
2015 के लिए सेटलमेंट राशि Rs. 41,15,41,390/- थी। 2016 के लिए यह 2015 की राशि का 120% (Rs. 49,38,49,668/-) थी। 2017 के लिए यह 2016 की राशि का 120% (Rs. 59,26,19,602/-) थी। 2018 के लिए यह 2017 की राशि का 120% (Rs. 71,11,43,522/-) थी। 2019 के लिए यह 2018 की राशि का 120% (Rs. 85,33,72,226/-) थी।
समझौते में 2019 के बाद पट्टे के विस्तार या नवीनीकरण का कंपनी को कोई अधिकार देने वाली कोई धारा नहीं थी। 1972 के नियमों के नियम 34 के तहत, पट्टे का नवीनीकरण तभी हो सकता था जब पट्टेदार इसके लिए आवेदन करता, परंतु ऐसा कोई आवेदन नहीं किया गया।
इसी बीच, संबंधित क्षेत्र में रेत खनन से जुड़े मुद्दे, यद्यपि असंबद्ध मामले में, माननीय सर्वोच्च न्यायालय और राष्ट्रीय हरित अधिकरण के समक्ष लंबित थे। इन लंबित कार्यवाहियों के कारण राज्य सरकार सामान्य प्रक्रिया के अनुसार रेत घाटों की नीलामी या नए खनन पट्टे प्रदान नहीं कर सकी।
इस परिस्थिति का सामना करते हुए, राज्य ने एक नीतिगत निर्णय लिया। 27.12.2019 दिनांकित सरकारी अधिसूचनाओं और पत्राचार (परिशिष्ट 8 और 9) के माध्यम से, राज्य ने उन मौजूदा रेत घाट पट्टेदारों को, जिनके सेटलमेंट 31.12.2019 को समाप्त हो रहे थे, नई वित्तीय शर्तों के अधीन विस्तारित अवधि के लिए खनन कार्य जारी रखने की अनुमति दी।
इस नीति के तहत, पूर्व सेटलमेंट अवधि को 31.10.2020 तक, या उस तिथि तक जब पर्यावरणीय स्वीकृति के बाद नए पट्टे दिए जा सकें, जो भी पहले हो, बढ़ा दिया गया। मुख्य परिवर्तन यह था कि विस्तारित अवधि के लिए रॉयल्टी या सेटलमेंट राशि 2019 के सेटलमेंट वर्ष की राशि से 50% अधिक होगी, अर्थात 2019 की दर का 150%, जबकि मूल 2015–2019 समझौते में प्रत्येक वर्ष 120% की वृद्धि का प्रावधान था।
पत्राचार में यह भी निर्धारित किया गया कि अक्टूबर 2020 तक 10 महीने की विस्तारित अवधि की सेटलमेंट राशि चार समान किस्तों में किस प्रकार वसूल की जाएगी, और यह भी कि विस्तारित अवधि के लिए एक नया समझौता निष्पादित करना आवश्यक होगा। इसमें यह भी प्रावधान किया गया कि सेटलमेंट की किस्तों के साथ-साथ DMF, GST और आयकर जैसे अन्य बकाया भी वसूल किए जाएंगे।
न्यायालय के समक्ष यह निर्विवाद था कि याचिकाकर्ता कंपनी ने इस नीतिगत निर्णय को स्वीकार किया। कंपनी ने 31.12.2019 के बाद भी खनन जारी रखा, विस्तार के लिए आवश्यक दस्तावेजों पर हस्ताक्षर किए और विस्तारित अवधि के दौरान किसी प्रकार की आपत्ति उठाए बिना 150% की बढ़ी हुई दर पर रॉयल्टी का भुगतान किया।
बाद में, 30.01.2021 को, विस्तारित अवधि (31.10.2020 तक और बाद में 31.12.2020 तक) समाप्त होने और कंपनी द्वारा निरंतर खनन के लाभ उठा लेने के पश्चात, याचिकाकर्ता ने सिविल रिट अधिकारिता मामला संख्या 3337 वर्ष 2021 दायर कर पटना उच्च न्यायालय की शरण ली।
इस रिट याचिका में कंपनी ने राज्य को निर्देशित करने हेतु एक मंडमस की मांग की कि विस्तारित अवधि के लिए रॉयल्टी केवल 2013 रेत नीति, 2015–2019 निविदा दस्तावेज और मूल सेटलमेंट समझौते के अनुसार ही वसूली जाए और पहले से अदा की गई कथित अतिरिक्त रॉयल्टी वापस की जाए। याचिकाकर्ता ने यह घोषणा करने की भी मांग की कि दी गई बढ़ोतरी केवल मौजूदा सेटलमेंट का समान शर्तों पर विस्तार मात्र थी और राज्य विधिसंगत रूप से 2019 की दर के 150% की वसूली नहीं कर सकता था।
न्यायालय ने क्या विचार किया और क्या निर्णय दिया
पटना उच्च न्यायालय की खंडपीठ, जिसमें माननीय मुख्य न्यायाधीश एवं माननीय श्री न्यायमूर्ति एस. कुमार शामिल थे, ने मूल प्रश्न को सरल शब्दों में इस प्रकार निर्धारित किया: क्या याचिकाकर्ता का आचरण उसे यह दावा करने के अधिकार से वंचित करता है कि विस्तारित अवधि के लिए थोड़ी अधिक राशि पर खनन पट्टा बढ़ाने के राज्य के निर्णय को अविवेकपूर्ण, अवैध, मनमाना या अनुचित कहा जा सकता है?
न्यायालय ने सर्वप्रथम स्वीकृत तथ्यात्मक स्थिति पर ध्यान दिया। 2015 का समझौता निश्चित पाँच वर्षीय अवधि के लिए था, जो कैलेंडर वर्ष 2019 के साथ समाप्त होती थी। इसमें याचिकाकर्ता को विस्तार या नवीनीकरण का कोई स्वतःसिद्ध अधिकार देने वाली कोई धारा नहीं थी।
यद्यपि 1972 के नियमों के नियम 34 में नवीनीकरण का प्रावधान था, परंतु इसके लिए पट्टेदार द्वारा आवेदन किया जाना आवश्यक था। याचिकाकर्ता ने ऐसा कोई आवेदन नहीं किया। अतः 2019 के बाद खनन जारी रखने का इसका कानूनी अधिकार न तो मूल समझौते से उत्पन्न होता था और न ही वैधानिक नियमों से।
इसके विपरीत, 31.12.2019 के बाद जारी रखने का इसका अधिकार केवल राज्य सरकार के 27.12.2019 दिनांकित नीतिगत निर्णय (परिशिष्ट 8) से उत्पन्न हुआ, जो बिहार खनिज (कंसेशन, अवैध खनन, परिवहन एवं भंडारण की रोकथाम) नियमावली, 2019 के नियम 77(2) के तहत जारी किया गया था।
निर्णय में उद्धृत नियम 77(2) राज्य सरकार को यह अधिकार देता है कि वह जनहित में, नियमों में निर्दिष्ट शर्तों से भिन्न शर्तों पर खनन पट्टा या सेटलमेंट दे सकती है और यहां तक कि मूवमेंट परमिट भी जारी कर सकती है, बशर्ते कारणों को लिखित रूप से दर्ज किया जाए। यह प्रावधान सरकारी विभागों और राज्य के स्वामित्व वाले निगमों के लिए भी ऐसी विशेष शर्तों की अनुमति देता है।
इस नियम पर भरोसा करते हुए, न्यायालय ने माना कि सर्वोच्च न्यायालय और NGT के समक्ष लंबित मामलों के दौरान खनन कार्यवाही निरंतर रखने के लिए राज्य विशेष नीति बनाने और 120% के बजाय 2019 की दर के 150% की अधिक सेटलमेंट राशि निर्धारित करने के लिए विधिक रूप से सक्षम था।
पीठ ने यह अवलोकन किया कि यह 30% अतिरिक्त वृद्धि उसके सुविचारित मत में परिस्थितियों में “घोर रूप से असंगत” या अत्यधिक ऊंची नहीं कही जा सकती।
याचिकाकर्ता के अधिवक्ता ने तर्क दिया कि परिशिष्ट 8 केवल मौजूदा पट्टे के “विस्तार” के समान है, न कि ताज़ा “नवीनीकरण”, और किसी भी विस्तार को मूल अनुदान की समान शर्तों पर ही होना चाहिए। इसके समर्थन में सर्वोच्च न्यायालय के निर्णय प्रोवाश चंद्र डालुई बनाम बिष्णनाथ बनर्जी, 1989 Supp (1) SCC 487 पर विशेष रूप से भरोसा किया गया, जिसमें यह स्पष्ट किया गया है कि “extension” का अर्थ समान शर्तों पर मौजूदा पट्टे की अवधि बढ़ाना है, जबकि “renewal” के लिए नया पट्टा आवश्यक होता है।
याचिकाकर्ता ने स्टेट ऑफ गुजरात बनाम निर्मलाबेन एस. मेहता, (2016) 9 SCC 240 पर भी भरोसा किया, जिसमें इसी सिद्धांत को दोहराया गया, और यह दलील दी कि राज्य की कार्रवाई अनुचित लाभ (unjust enrichment) का उदाहरण है, जहां सरकार प्रभुत्वशाली स्थिति में रहकर कमजोर संविदात्मक पक्ष का शोषण करती है।
न्यायालय ने, हालांकि, इन तर्कों को मामले के तथ्यों की पृष्ठभूमि में अप्रभावी पाया।
पहले, पीठ ने याचिकाकर्ता के आचरण पर जोर दिया। राज्य द्वारा 150% रॉयल्टी के साथ विस्तारित नीति की घोषणा के बाद, याचिकाकर्ता ने खनन जारी रखने का निर्णय लिया, आवश्यक दस्तावेजों पर हस्ताक्षर किए और अधिक दर पर रॉयल्टी का भुगतान किया। विस्तारित अवधि के दौरान किसी भी चरण में याचिकाकर्ता ने इन शर्तों पर आपत्ति या अस्वीकार नहीं किया। केवल विस्तार के पूरे लाभ उठा लेने के बाद, जनवरी 2021 में रिट दायर कर उसने 150% दर को चुनौती दी।
इस संदर्भ में न्यायालय ने भारतीय संविदा अधिनियम, 1872 की धारा 8 का उल्लेख किया, जिसके अनुसार, किसी प्रस्ताव की शर्तों का पालन करना, या परस्पर वचन के प्रतिफल को स्वीकार करना, प्रस्ताव की स्वीकृति मानी जाती है। खनन कार्यवाही जारी रखते हुए और अधिक दर पर रॉयल्टी का भुगतान कर याचिकाकर्ता ने राज्य के प्रस्ताव को स्वीकार कर लिया था।
इस सिद्धांत को सुदृढ़ करने के लिए न्यायालय ने भारत पेट्रोलियम कॉर्पोरेशन लिमिटेड बनाम ग्रेट ईस्टर्न शिपिंग कंपनी लिमिटेड, (2008) 1 SCC 503 का हवाला दिया, जिसमें सर्वोच्च न्यायालय ने माना कि संविदात्मक शर्तों की स्वीकृति आचरण से भी समझी जा सकती है और केवल शब्दों में व्यक्त होना आवश्यक नहीं है। मौन के साथ सकारात्मक आचरण मिलकर “agreement sub silentio” का रूप ले सकता है।
पीठ ने एम.पी. मित्तल बनाम स्टेट ऑफ हरियाणा, (1984) 4 SCC 371 का भी संदर्भ दिया, ताकि यह रेखांकित किया जा सके कि अनुच्छेद 226 के तहत रिट अधिकारिता विवेकाधीन है। उच्च न्यायालय उस स्थिति में राहत देने से इनकार कर सकते हैं जहां याचिकाकर्ता बेईमान लाभ प्राप्त करना चाहता हो या अनुचित लाभ को स्थायी बनाने का प्रयास कर रहा हो। रिट न्यायालय ऐसे वादकार को सहायता देने के लिए बाध्य नहीं है, जिसका आचरण न्याय के हितों को विफल करने वाला हो।
संशोधित शर्तें अविवेकपूर्ण और सार्वजनिक नीति के प्रतिकूल होने की दलील पर, याचिकाकर्ता ने सेंट्रल इनलैंड वाटर ट्रांसपोर्ट कॉर्पोरेशन लिमिटेड बनाम ब्रजो नाथ गांगुली, (1986) 3 SCC 156 पर भरोसा किया। उस निर्णय में अविवेकपूर्ण सौदों (unconscionable bargains) पर चर्चा की गई है और यह स्वीकार किया गया है कि ऐसे अनुबंध, जिनकी शर्तें इतनी अनुचित और असंगत हों कि “न्यायालय के अंतरात्मा को झकझोर दें”, सार्वजनिक नीति के विरुद्ध होने के कारण शून्य घोषित किए जा सकते हैं।
पटना उच्च न्यायालय ने इन उद्धरणों की सावधानीपूर्वक जांच की और निष्कर्ष निकाला कि वर्तमान मामला ब्रजो नाथ गांगुली में निर्धारित उच्च मानदंड पर खरा नहीं उतरता। वैधानिक शक्ति के तहत और घोषित जनहित कारणों के लिए अपनाई गई विशेष विस्तारित अवधि के दौरान 30% अतिरिक्त शुल्क को न्यायालय की अंतरात्मा को झकझोरने वाला नहीं कहा जा सकता।
न्यायालय ने यह तर्क भी अस्वीकार कर दिया कि इस नीति से रेत के खुदरा मूल्य में वृद्धि के माध्यम से सार्वजनिक हित को क्षति होगी। किसी भी खुदरा विक्रेता ने शिकायत नहीं की थी और यह निर्णय राज्य का नीतिगत उपाय था। ऐसा कुछ भी नहीं दिखा कि यह मनमाना, सनकी, अवैध या अनुचित था।
सबसे महत्वपूर्ण बात, न्यायालय को ऐसा कोई साक्ष्य नहीं मिला कि राज्य ने अपनी प्रभुत्वशाली स्थिति का दुरुपयोग किया हो या अनुचित लाभ (unjust enrichment) में लिप्त हुआ हो। कंपनी को विस्तार स्वीकार करने के लिए बाध्य नहीं किया गया था। यदि उसे अधिक दर अस्वीकार्य लगती, तो वह प्रस्ताव ठुकराकर स्थल वापस कर सकती थी। इसके विपरीत, उसने विस्तारित अवधि में खनन जारी रखा और उससे लाभ अर्जित किया, और बाद में, विचार बदलकर उन्हीं शर्तों को चुनौती दी, जिनके अधीन वह संचालित होती रही थी।
इन समस्त आधारों पर—नियम 77(2) के तहत राज्य की वैधानिक क्षमता, संविदा अधिनियम की धारा 8 के तहत याचिकाकर्ता द्वारा स्पष्ट स्वीकृति, रिट अधिकारिता का विवेकाधीन स्वरूप, और किसी भी प्रकार की अविवेकपूर्णता सिद्ध न हो पाना—न्यायालय ने माना कि 27.12.2019 की राज्य सरकार की निर्णय (परिशिष्ट 8) और संबंधित पत्राचार (परिशिष्ट 9) में हस्तक्षेप करने का कोई कारण नहीं है।
अतः रिट याचिका खारिज कर दी गई। कोई भी अंतरिम आवेदन भी खारिज माना गया।
यह निर्णय क्यों महत्वपूर्ण है
यह निर्णय बिहार में रेत घाटों और अन्य लघु खनिजों के वर्तमान और भावी पट्टेदारों के लिए महत्वपूर्ण है।
पहला, यह स्पष्ट करता है कि जब कोई पट्टेदार स्वेच्छा से पट्टे के विस्तार के लिए किसी सरकारी नीति को स्वीकार करता है और बदली हुई वित्तीय शर्तों के अधीन संचालन जारी रखता है, तो बाद में वह मुकर कर उन शर्तों को अवैध या अविवेकपूर्ण नहीं कह सकता।
दूसरा, निर्णय 2019 नियमावली के नियम 77(2) के तहत राज्य सरकार की इस शक्ति को पुष्ट करता है कि वह सामान्य शर्तों में छूट देकर विशेष परिस्थितियों, विशेषकर लंबित पर्यावरणीय वादों जैसी असाधारण स्थितियों में, जनहित में विशेष शर्तें निर्धारित कर सकती है।
तीसरा, यह स्पष्ट संदेश देता है कि रिट न्यायालय उन पक्षों की सहायता नहीं करेंगे, जिन्होंने किसी नीति या अनुबंध के फल भोग लिए हों और बाद में अपने समतुल्य दायित्वों से बचने के लिए विलंब से न्यायालय की शरण लें।
खनन संचालकों और अन्य सरकारी ठेकेदारों के लिए यह मामला इस बात को रेखांकित करता है कि किसी भी शर्त को अस्वीकार्य पाए जाने पर तुरंत आपत्ति करना कितना आवश्यक है। मौन स्वीकृति के बाद की गई देर से चुनौती के सफल होने की संभावना नगण्य है।
कानूनी प्रश्न और उनके उत्तर
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प्रश्न: क्या याचिकाकर्ता, राज्य के उस नीतिगत निर्णय को, जिसके तहत विस्तारित अवधि के लिए 2019 की सेटलमेंट राशि का 150% वसूला गया, स्वीकार कर उस पर अमल करने के बाद, उसे अविवेकपूर्ण, अवैध, मनमाना या अनुचित कहकर चुनौती दे सकता था?
उत्तर: नहीं। पटना उच्च न्यायालय ने माना कि याचिकाकर्ता का आचरण संविदा अधिनियम की धारा 8 के अधीन नई शर्तों की स्वीकृति के समान है; 2019 नियमावली के नियम 77(2) के तहत राज्य को अधिक दरें निर्धारित करने का अधिकार है; 30% की वृद्धि अविवेकपूर्ण नहीं है; और जब याचिकाकर्ता विस्तार के लाभ उठाने के बाद बेईमान लाभ प्राप्त करना चाहता हो, तो रिट राहत से इनकार किया जा सकता है।
न्यायालय द्वारा उद्धृत मामले
- Provash Chandra Dalui v. Biswanath Banerjee, 1989 Supp (1) SCC 487 (याचिकाकर्ता द्वारा उद्धृत; पट्टों के विस्तार और नवीनीकरण के बीच अंतर)।
- State of Gujarat & Ors. v. Nirmalaben S. Mehta & Ors., (2016) 9 SCC 240 (विस्तार बनाम नवीनीकरण संबंधी सिद्धांतों की पुनरावृत्ति)।
- Bharat Petroleum Corpn. Ltd. v. Great Eastern Shipping Co. Ltd., (2008) 1 SCC 503 (संविदात्मक शर्तों की स्वीकृति आचरण से निष्कर्षित की जा सकती है)।
- M.P. Mittal v. State of Haryana & Ors., (1984) 4 SCC 371 (रिट अधिकारिता का विवेकाधीन स्वरूप; बेईमान लाभ से बचाने के लिए राहत से इनकार किया जा सकता है)।
- Central Inland Water Transport Corporation Limited v. Brojo Nath Ganguly & Ors., (1986) 3 SCC 156 (अविवेकपूर्ण अनुबंध और सार्वजनिक नीति; तथ्यों के आधार पर पृथक)।
मामले का विवरण
मामला संख्या: Civil Writ Jurisdiction Case No. 3337 of 2021
वाद का शीर्षक: Broad Son Commodities Private Limited v. The State of Bihar & Ors.
उल्लेख: 2022 (1) PLJR 113
न्यायालय: High Court of Judicature at Patna
पीठ: Hon’ble the Chief Justice; Hon’ble Mr. Justice S. Kumar
निर्णय की तिथि: 14.12.2021
अधिवक्ता: याचिकाकर्ता की ओर से – Mr. Suraj Samdarshi, Advocate. प्रतिवादियों की ओर से – Mr. Sunil Kumar Mandal, SC-3; Mr. Ravi Ranjan Kumar Singh, AC to SC-3.
मामले का स्वरूप: विस्तारित रेत खनन सेटलमेंट अवधि के दौरान राज्य सरकार की नीति और अधिक रॉयल्टी की मांग को चुनौती देते हुए अनुच्छेद 226 के अधीन सिविल रिट याचिका।
निर्णय की प्रति का लिंक: Patna High Court Judgment in CWJC No. 3337 of 2021
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