मामले की पृष्ठभूमि
यह मामला पटना उच्च न्यायालय के समक्ष उसकी सिविल रिट अधिकारिता में दायर की गई एक रिट याचिका से उत्पन्न हुआ। याचिकाकर्ता पटना जिले का निवासी है। मुख्य शिकायत वर्तमान बिहार महाधिवक्ता, जिन्हें मामले में प्रतिवादी संख्या 3 के रूप में संदर्भित किया गया है, के पद पर बने रहने के विरुद्ध थी।
याचिकाकर्ता ने कहा कि प्रतिवादी संख्या 3 को जुलाई 2017 में बिहार के महाधिवक्ता के रूप में नियुक्त किया गया था। यह नियुक्ति उस समय राज्य में नई मंत्रिपरिषद के गठन के बाद की गई थी। याचिकाकर्ता के अनुसार उस मंत्रिपरिषद का कार्यकाल 27.11.2020 को समाप्त हो गया।
कार्यकाल समाप्त होने के बाद बिहार में आम चुनाव हुए। मुख्यमंत्री के नेतृत्व में नई मंत्रिपरिषद ने शपथ ली। याचिकाकर्ता का मूल आरोप यह था कि नई सरकार ने प्रतिवादी संख्या 3 को पुनः महाधिवक्ता के रूप में नियुक्त करने की कोई अधिसूचना जारी नहीं की।
इसके बावजूद, प्रतिवादी संख्या 3 बिहार के महाधिवक्ता के रूप में कार्य करते और अपने अधिकारों का प्रयोग करते रहे। याचिकाकर्ता ने प्रतिवादी संख्या 3 के उस संवैधानिक पद पर बने रहने की वैधानिकता पर प्रश्न उठाने के लिए पटना उच्च न्यायालय का दरवाजा खटखटाया।
मामले की सुनवाई माननीय मुख्य न्यायाधीश तथा माननीय श्री न्यायमूर्ति एस. कुमार की खंडपीठ ने की। कार्यवाही वीडियो कॉन्फ्रेंसिंग के माध्यम से की गई, जिसमें अधिवक्ता अपने-अपने निवास स्थानों से उपस्थित हुए।
न्यायालय ने क्या परखा और क्या निर्णय दिया
याचिकाकर्ता ने कई प्रकार की राहतें मांगीं। प्रथम, क्वो वारंटो की रिट मांगी गई, जिसके द्वारा प्रतिवादी संख्या 3 से यह प्रदर्शित करने को कहा जाए कि वे किस वैधानिक या संवैधानिक अधिकार के तहत बिहार के महाधिवक्ता का पद धारण किए हुए हैं। द्वितीय, मैंडमस की रिट यह घोषित करने के लिए मांगी गई कि प्रतिवादी संख्या 3 संविधान के अनुच्छेद 165(3) का उल्लंघन करते हुए अवैध रूप से महाधिवक्ता के पद पर काबिज हैं। तृतीय, अन्य उपयुक्त रिट या निर्देश मांगे गए ताकि यह घोषित किया जा सके कि प्रतिवादी संख्या 3 महाधिवक्ता के पद पर अवैध रूप से आसीन हैं।
याचिकाकर्ता का केंद्रीय तर्क संविधान के अनुच्छेद 164 और 165 पर आधारित था। याचिकाकर्ता ने इंगित किया कि अनुच्छेद 165(1) के तहत महाधिवक्ता की नियुक्ति राज्यपाल द्वारा की जाती है। अनुच्छेद 165(3) में कहा गया है कि महाधिवक्ता राज्यपाल की प्रसन्नता (प्लेज़र) तक पद पर बने रहेंगे।
इसके बाद याचिकाकर्ता ने अनुच्छेद 164 का संदर्भ दिया, जो राज्य में मंत्रियों की नियुक्ति और कार्यकाल से संबंधित है। अनुच्छेद 164(1) में व्यवस्था है कि मंत्री राज्यपाल द्वारा नियुक्त किए जाएंगे और वे राज्यपाल की प्रसन्नता तक पद पर बने रहेंगे।
इससे याचिकाकर्ता ने यह तर्क निकाला कि मंत्रियों के मामले में “राज्यपाल की प्रसन्नता” वस्तुतः उस समय समाप्त हो जाती है, जब नई मंत्रिपरिषद का गठन हो जाता है। याचिकाकर्ता के अनुसार, समानता के आधार पर, महाधिवक्ता के संबंध में भी राज्यपाल की प्रसन्नता उस समय समाप्त हो जानी चाहिए, जब पूर्व मंत्रिपरिषद समाप्त हो जाए और नई मंत्रिपरिषद शपथ ले ले।
याचिकाकर्ता का कहना था कि प्रतिवादी संख्या 3 का महाधिवक्ता के रूप में कार्यकाल नवंबर 2020 में नई मंत्रिपरिषद के गठन के साथ ही समाप्त हो गया। याचिकाकर्ता के मत में प्रत्येक बार नई मंत्रिपरिषद के गठन के समय महाधिवक्ता की पुनः नियुक्ति अनिवार्य है। चूंकि चुनाव के बाद नई सरकार द्वारा प्रतिवादी संख्या 3 को नियुक्त करने की कोई नई अधिसूचना जारी नहीं की गई, इसलिए उनका पद पर बने रहना असंवैधानिक है।
याचिकाकर्ता ने यह भी तर्क दिया कि भारत की विधिक व्यवस्था में कोई भी संवैधानिक पद स्थायी नहीं होता और न ही कोई व्यक्ति आजीवन ऐसे पद पर रह सकता है। याचिकाकर्ता के अनुसार प्रत्येक संवैधानिक पद का एक निश्चित कार्यकाल होता है। विशेष रूप से महाधिवक्ता के संबंध में याचिकाकर्ता ने दावा किया कि उनका कार्यकाल नई मंत्रिपरिषद के गठन की तिथि पर समाप्त हो जाता है।
दूसरी ओर, राज्य की ओर से प्रतिवादियों के अधिवक्ता ने याचिका का कड़ा विरोध किया। यह कहा गया कि संपूर्ण रिट याचिका ही भ्रांतिपूर्ण है क्योंकि याचिकाकर्ता ने संविधान के अनुच्छेद 165 को गलत पढ़ा और उसका गलत अर्थ लगाया है।
राज्य ने संकेत किया कि अनुच्छेद 165 का साधारण पठन स्पष्ट रूप से दिखाता है कि महाधिवक्ता राज्यपाल की प्रसन्नता तक पद पर बने रहेंगे। राज्यपाल मंत्रिपरिषद की सलाह और सहायता पर कार्य करता है, परंतु अनुच्छेद में कहीं भी यह नहीं कहा गया कि महाधिवक्ता का कार्यकाल मुख्यमंत्री या मंत्रिपरिषद के कार्यकाल से बंधा हुआ या सह-अवधि (को-टर्मिनस) है।
प्रतिवादियों ने यह प्रतिपादित किया कि याचिकाकर्ता का यह दावा — कि जैसे ही मुख्यमंत्री पद छोड़ते हैं, महाधिवक्ता का पद स्वतः रिक्त हो जाता है और नई अधिसूचना जारी करना अनिवार्य हो जाता है — विधि की सही स्थिति नहीं है।
राज्य ने अनुच्छेद 165 की तुलना अनुच्छेद 164 से भी की। यह तर्क दिया गया कि अनुच्छेद 164(1) के तहत मुख्यमंत्री की सलाह पर राज्यपाल द्वारा नियुक्त मंत्री निश्चित रूप से राज्यपाल की प्रसन्नता तक पद पर बने रहते हैं, परंतु उनका अधिकतम संभावित कार्यकाल विधान सभा के पांच वर्ष के कार्यकाल से स्वाभाविक रूप से सीमित हो जाता है। जैसे ही विधान सभा भंग हो जाती है, नए चुनाव आवश्यक हो जाते हैं और नई विधानसभा का गठन होता है। इस संदर्भ में मंत्री का पद पर बने रहने का समय स्वाभाविक रूप से सीमित हो जाता है।
इसके विपरीत, अनुच्छेद 165(3), जो महाधिवक्ता से संबंधित है, कहीं भी किसी निश्चित कार्यकाल का उल्लेख नहीं करता। प्रतिवादियों ने तर्क दिया कि ये दोनों प्रावधान भिन्न और विशिष्ट हैं और इन्हें एक जैसा नहीं माना जा सकता।
अपने दृष्टिकोण के समर्थन में प्रतिवादियों ने संविधान सभा की बहसों पर भरोसा किया। तत्कालीन प्रारूप अनुच्छेद 145 (जो वर्तमान संविधान के अनुच्छेद 165 के समतुल्य है) पर चर्चा के दौरान, महाधिवक्ता के कार्यकाल संबंधी उपबंध में संशोधन का प्रस्ताव रखा गया था।
प्रारंभिक रूप से, अनुच्छेद 145 के मसौदा खंड (3) में यह व्यवस्था थी कि महाधिवक्ता मुख्यमंत्री के त्यागपत्र देने पर सेवानिवृत्त हो जाएंगे, परंतु तब तक पद पर बने रह सकते हैं जब तक उत्तराधिकारी नियुक्त न हो जाए या उन्हें पुनः नियुक्त न कर दिया जाए। एक सदस्य, श्री नज़ीरुद्दीन अहमद ने इस प्रावधान को संशोधित करने का प्रस्ताव रखा और इसे एक सरल प्रावधान से बदलने की बात कही, जिसमें यह लिखा जाए कि महाधिवक्ता राज्यपाल की प्रसन्नता तक पद पर बने रहेंगे और उन्हें ऐसा वेतन-भत्ता प्राप्त होगा, जैसा राज्यपाल निर्धारित करें।
अपने भाषण में उन्होंने समझाया कि महाधिवक्ता के कार्यकाल को मंत्रिपरिषदों के उत्थान-पतन से जोड़ देने से असुविधा उत्पन्न होगी और यह राज्य के हितों को नुकसान पहुंचा सकता है। उदाहरण के लिए, यदि महाधिवक्ता राज्य के लिए किसी महत्वपूर्ण, दीर्घकालिक मामले की पैरवी के मध्य हों और राजनीतिक सत्ता परिवर्तन के कारण उन्हें अचानक हटा दिया जाए, तो इससे राज्य के केस को क्षति पहुंच सकती है। इसलिए उन्होंने तर्क दिया कि महाधिवक्ता का कार्यकाल राज्यपाल की प्रसन्नता पर निर्भर होना चाहिए।
संविधान सभा ने इस संशोधन को स्वीकार कर लिया। सभा के अध्यक्ष ने नए प्रावधान को मत के लिए रखा और यह अनुमोदित हो गया। इस प्रकार वर्तमान अनुच्छेद 165(3) संविधान निर्माताओं के उस सुविचारित निर्णय को परिलक्षित करता है कि महाधिवक्ता का कार्यकाल स्वतः मुख्यमंत्री के कार्यकाल से नहीं जुड़ा होना चाहिए।
उच्च न्यायालय ने इस ऐतिहासिक पृष्ठभूमि पर ध्यान दिया। उसने माना कि ये बहसें स्पष्ट रूप से दर्शाती हैं कि संविधान निर्माता “डॉक्ट्रिन ऑफ प्लेज़र” से भली-भांति अवगत थे और उन्होंने जान-बूझकर यह सुनिश्चित किया कि महाधिवक्ता का कार्यकाल मुख्यमंत्री के कार्यकाल के साथ सह-अवधि न हो।
न्यायालय ने अनुच्छेद 155 और 156 का भी संदर्भ दिया, जो राज्यपाल की नियुक्ति और कार्यकाल को नियंत्रित करते हैं। राज्यपाल राष्ट्रपति की प्रसन्नता तक पद पर बने रहते हैं, परंतु इसके अधीन संविधान में पांच वर्ष का कार्यकाल विनिर्दिष्ट है। न्यायालय ने यह उल्लेख किया कि यद्यपि राज्यपाल और महाधिवक्ता दोनों ही अवधारणात्मक रूप से प्रसन्नता के सिद्धांत के अधीन पद पर रहते हैं (क्रमशः राष्ट्रपति और राज्यपाल की प्रसन्नता), परंतु केवल राज्यपाल के पद के लिए ही पांच वर्ष का निश्चित कार्यकाल स्पष्ट रूप से दिया गया है। महाधिवक्ता के लिए संविधान में ऐसा कोई निश्चित कार्यकाल नहीं दिया गया।
न्यायालय ने अनुच्छेद 165 को पूर्ण रूप से उद्धृत किया। उसने अभिलेखित किया कि महाधिवक्ता ऐसा व्यक्ति होगा जो उच्च न्यायालय के न्यायाधीश के रूप में नियुक्त किए जाने के योग्य हो, यह उसका दायित्व है कि वह राज्य सरकार को विधिक मामलों पर सलाह दे और अन्य सौंपे गए विधिक कार्य संपादित करे, तथा वह राज्यपाल की प्रसन्नता तक पद पर बना रहेगा और उसे ऐसा पारिश्रमिक प्राप्त होगा, जैसा राज्यपाल निर्धारित करें।
इन संवैधानिक प्रावधानों के समग्र पठन से न्यायालय इस निष्कर्ष पर पहुंचा कि महाधिवक्ता तब तक पद पर बने रहते हैं जब तक वे राज्यपाल की प्रसन्नता भोगते हैं, जो मंत्रिपरिषद की सहायता और सलाह पर कार्य करते हैं। संविधान में कहीं भी ऐसा कोई प्रावधान नहीं है जो यह संकेत दे कि महाधिवक्ता की नियुक्ति स्वतः मुख्यमंत्री के कार्यकाल, राज्य सरकार के कार्यकाल या विधान सभा के जीवनकाल के समाप्त होते ही समाप्त हो जाती है।
अपने व्याख्यात्मक दृष्टिकोण को और पुष्ट करने के लिए, न्यायालय ने सर्वोच्च न्यायालय के निर्णय M.T. Khan v. Government of Andhra Pradesh, 2004(2) SCC 267 का हवाला दिया। उस निर्णय के अनुच्छेद 13 और 14 में सर्वोच्च न्यायालय ने बल दिया था कि जहाँ संवैधानिक प्रावधानों की भाषा स्पष्ट और निर्विवाद हो, वहाँ उन्हें उनके सामान्य और शाब्दिक अर्थ में ही पढ़ा जाना चाहिए। शाब्दिक व्याख्या को प्राथमिकता दी जानी चाहिए और यदि किसी शब्द को सार्थक रूप से लागू किया जा सकता हो, तो संविधान में उसे अनावश्यक या अतिरिक्त मानने से बचना चाहिए।
इस सिद्धांत का अनुसरण करते हुए पटना उच्च न्यायालय ने माना कि अनुच्छेद 165(3) अपने आप में स्पष्ट है। महाधिवक्ता राज्यपाल की प्रसन्नता तक पद पर बने रहते हैं। चूँकि इस पाठ में कहीं भी उनके कार्यकाल को किसी विशिष्ट मंत्रिपरिषद के कार्यकाल से जोड़ने की बात नहीं कही गई, इसलिए ऐसा कोई प्रतिबंध उसमें जोड़कर पढ़ने का कोई आधार नहीं है।
न्यायालय ने आगे यह भी कहा कि न तो महाधिवक्ता के लिए यह कोई बाध्यता या अनिवार्यता है कि वे मुख्यमंत्री और मंत्रिपरिषद के त्यागपत्र देने पर, या विधान सभा का कार्यकाल समाप्त होने या उसके भंग होने पर स्वतः त्यागपत्र दें। जब तक वे राज्यपाल की प्रसन्नता भोगते हैं, वे पद पर बने रहते हैं।
साथ ही, न्यायालय ने यह स्पष्ट किया कि “एट प्लेज़र” का सिद्धांत व्यापक है। महाधिवक्ता को राज्यपाल कभी भी, बिना पूर्व सूचना और बिना कोई कारण बताए, पद से हटा सकते हैं, क्योंकि वे पूर्णतः राज्यपाल की प्रसन्नता पर पद धारण करते हैं।
न्यायालय ने महाधिवक्ता की संवैधानिक भूमिका का भी वर्णन किया। वे अनुच्छेद 165 के अधीन अधिकारों का प्रयोग करने वाले एक संवैधानिक पदाधिकारी हैं। वे संविधान के अधीन पद धारण करते हैं और इस प्रकार राज्य सरकार के अधीनस्थ इस रूप में नहीं हैं कि जिससे विधिक सलाह देते समय उनकी स्वतंत्रता पर प्रतिकूल प्रभाव पड़े। यद्यपि वे सरकार को सलाह देते हैं और सौंपे गए विधिक दायित्वों का निर्वहन करते हैं, परंतु ऐसा करते समय उनसे अपेक्षा की जाती है कि वे विधि और अपने स्वतंत्र विधिक विवेक के अनुसार ही कार्य करें।
इस विधिक और संवैधानिक विश्लेषण के आधार पर पटना उच्च न्यायालय इस निष्कर्ष पर पहुँचा कि राज्य के महाधिवक्ता के लिए कोई निश्चित कार्यकाल निर्धारित नहीं है। केवल इसलिए नई अधिसूचना जारी करना आवश्यक नहीं है कि नई सरकार ने पदभार ग्रहण कर लिया है। इसी प्रकार, नई सरकार के आने मात्र से महाधिवक्ता का कार्यकाल स्वतः समाप्त नहीं हो जाता।
तदनुसार, न्यायालय ने यह पाया कि नई मंत्रिपरिषद के शपथ लेने के बाद भी प्रतिवादी संख्या 3 द्वारा बिहार के महाधिवक्ता का पद धारण करते रहने में कोई अवैधता नहीं है। क्वो वारंटो और मैंडमस की याचिकाएँ अस्वीकार कर दी गईं। न्यायालय ने माना कि रिट याचिका में कोई दम नहीं है और इसे लागत के संबंध में किसी भी आदेश के बिना खारिज कर दिया।
यह निर्णय क्यों महत्वपूर्ण है
यह निर्णय उन नागरिकों, वकीलों और लोक पदाधिकारियों के लिए महत्वपूर्ण है जो यह प्रश्न उठा सकते हैं कि महाधिवक्ता कितने समय तक पद पर बने रह सकते हैं। बहुत से लोग यह मानते हैं कि सरकार बदलते ही शीर्ष विधि अधिकारियों को स्वतः बदल जाना चाहिए। पटना उच्च न्यायालय ने स्पष्ट किया है कि महाधिवक्ता के मामले में संविधान इस प्रकार काम नहीं करता।
निर्णय इस बात की पुष्टि करता है कि महाधिवक्ता का कार्यकाल किसी विशिष्ट मंत्रिपरिषद के जीवनकाल से नहीं जुड़ा है। वे तब तक पद पर बने रहते हैं जब तक राज्यपाल, उचित सलाह पर कार्य करते हुए, अन्यथा निर्णय न लें। इससे राज्य की विधिक पैरवी में निरंतरता बनी रहती है और राजनीतिक परिवर्तन के कारण लंबित न्यायिक कार्यवाहियों में व्यवधान से बचाव होता है।
निर्णय यह भी रेखांकित करता है कि संवैधानिक पदों को संविधान के वास्तविक पाठ और उसकी इतिहास-संदर्भित पृष्ठभूमि के आधार पर ही समझा जाना चाहिए। सरकार बदलने पर क्या “होना चाहिए” इस बारे में निजी धारणाएँ स्पष्ट संवैधानिक पाठ का स्थान नहीं ले सकतीं।
जो लोग इस प्रकार की समान याचिकाएँ दायर करने के बारे में सोच सकते हैं, उनके लिए यह निर्णय संकेत देता है कि किसी संवैधानिक पदाधिकारी को क्वो वारंटो के माध्यम से हटाने से पहले न्यायालय स्पष्ट संवैधानिक उल्लंघन की तलाश करेगा।
विधिक प्रश्न और उनके उत्तर
- प्रश्न: क्या राज्य के महाधिवक्ता का पद नई मंत्रिपरिषद या मंत्रिपरिषद की परिषद के गठन के साथ स्वतः समाप्त हो जाता है, जिससे प्रत्येक बार नई नियुक्ति अधिसूचना आवश्यक हो?
उत्तर: नहीं। पटना उच्च न्यायालय ने माना कि भारत के संविधान के अनुच्छेद 165(3) के तहत महाधिवक्ता राज्यपाल की प्रसन्नता तक पद पर बने रहते हैं और उनका कार्यकाल मुख्यमंत्री, राज्य सरकार या विधान सभा के कार्यकाल के साथ सह-अवधि नहीं है। केवल इसलिए कि नई सरकार ने पदभार संभाला है, कोई नई अधिसूचना अनिवार्य नहीं है। - प्रश्न: नई मंत्रिपरिषद के गठन के बाद बिहार के महाधिवक्ता के रूप में प्रतिवादी संख्या 3 का पद पर बने रहना क्या असंवैधानिक था, जिससे क्वो वारंटो या मैंडमस की रिट जारी की जानी चाहिए थी?
उत्तर: नहीं। न्यायालय ने अनुच्छेद 165(3) का कोई उल्लंघन नहीं पाया और प्रतिवादी संख्या 3 के महाधिवक्ता के रूप में बने रहने में कोई अवैधता नहीं देखी। इसलिए रिट याचिका को निराधार मानते हुए खारिज कर दिया गया।
न्यायालय द्वारा उद्धृत निर्णय
- M.T. Khan v. Government of Andhra Pradesh, 2004(2) SCC 267 (संवैधानिक व्याख्या और स्पष्ट प्रावधानों की शाब्दिक व्याख्या के सिद्धांतों के लिए निर्भर किया गया)।
मामले का विवरण
मामला संख्या: सिविल रिट अधिकारिता मामला संख्या 15950, वर्ष 2021
मामले का शीर्षक: Dinesh @ Dinesh Kumar @ Dinesh Singh बनाम The State of Bihar & Ors.
कोरम: माननीय मुख्य न्यायाधीश; माननीय श्री न्यायमूर्ति एस. कुमार (माननीय श्री न्यायमूर्ति एस. कुमार द्वारा CAV निर्णय)
उद्धरण: 2022 (1) PLJR 792
निर्णय की तिथि: 11-02-2022
CAV तिथि: 13-09-2021
मामले का स्वरूप: बिहार के महाधिवक्ता के पद पर बने रहने को चुनौती देते हुए क्वो वारंटो और मैंडमस की रिट मांगने वाली रिट याचिका।
अधिवक्ता:
याचिकाकर्ता की ओर से: श्री दिनेश कुमार, अधिवक्ता
प्रतिवादियों की ओर से: श्री पुष्कर नारायण शाही, AAG 6
निर्णय का लिंक: पटना उच्च न्यायालय का निर्णय, CWJC संख्या 15950, वर्ष 2021
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