वाद की पृष्ठभूमि
यह वाद बिहार में एक सरकारी निगम को जनशक्ति उपलब्ध कराने वाले ठेकेदार से मांगे गए ईएसआई अंशदान के विवाद से उत्पन्न हुआ।
प्रथम प्रतिवादी एक फर्म थी जो द्वितीय प्रतिवादी, बिहार स्टेट इलेक्ट्रानिक डेवलपमेंट कॉरपोरेशन लिमिटेड (BELTRON) को कर्मियों की आपूर्ति के कार्य में लगी थी, जिसे न्यायालय ने प्रधान नियोक्ता बताया। फर्म को तात्कालिक नियोक्ता माना गया।
अवधि 01.12.2010 से 31.03.2012 के बीच, BELTRON ने तात्कालिक नियोक्ता द्वारा आपूर्ति की गई जनशक्ति के लिए ईएसआई अंशदान मद में रु. 21,00,900 का भुगतान किया। यह राशि कर्मचारी राज्य बीमा निगम के पास जमा कराई गई।
एक सामाजिक सुरक्षा अधिकारी (SSO) ने ईएसआई अधिनियम के तहत तात्कालिक नियोक्ता के अभिलेखों का निरीक्षण किया। इस निरीक्षण के आधार पर, ठेकेदार और उसके भागीदार को नोटिस (रिट याचिका में परिशिष्ट-3) जारी की गई, जिसमें रिटर्न दाखिल न करने तथा ईएसआई अंशदान की कम अदायगी का आरोप लगाया गया।
नोटिस में निगम ने उक्त अवधि के लिए कुल देय अंशदान रु. 1,18,14,512 बताया, रु. 21,00,900 की जमा राशि को स्वीकार किया, और शेष रु. 97,13,612 की मांग की। नोटिस में 15 दिनों के भीतर भुगतान करने का निर्देश दिया गया, अन्यथा ईएसआई अधिनियम की धाराओं 45-सी से 45-आई के तहत बलपूर्वक वसूली की चेतावनी दी गई।
ठेकेदार ने इस मांग और प्रस्तावित वसूली को चुनौती देते हुए उच्च न्यायालय में रिट याचिका दायर की। माननीय एकल न्यायाधीश ने रिट याचिका स्वीकार की, वसूली प्रक्रिया में त्रुटि पाई, और रु. 27,51,118 की वापसी का निर्देश दिया, साथ ही नोटिस और सुनवाई के बाद नई निर्धारण कार्यवाही करने को कहा।
इससे आहत होकर भारत संघ और ईएसआई अधिकारियों ने पटना उच्च न्यायालय की खंडपीठ के समक्ष यह लेटर्स पेटेंट अपील (एलपीए संख्या 1611 वर्ष 2017) दायर की।
न्यायालय ने क्या परखा और क्या निर्णय लिया
माननीय मुख्य न्यायाधीश द्वारा बोले गए खंडपीठ के निर्णय ने स्वयं को एक मूल प्रश्न तक सीमित रखा: जब ईएसआई प्राधिकारी निरीक्षण के बाद नियोक्ता के अपने अभिलेखों के आधार पर अतिरिक्त अंशदान की मांग करते हैं, तब भी क्या धारा 45-ए के तहत देय राशि का निर्धारण करना और नियोक्ता को सुनवाई देना अनिवार्य है?
अपीलकर्ताओं (भारत संघ और ईएसआई अधिकारी) ने तर्क दिया कि इस मामले में मांग पूरी तरह नियोक्ता द्वारा संधारित और SSO द्वारा निरीक्षित अभिलेखों पर आधारित थी। उनके अनुसार, जब बही-खाते प्रासंगिक आंकड़े दर्शाते हैं और मांग उन्हीं आंकड़ों से मेल खाती है, तो राशि को स्वीकृत मानना चाहिए। अतः धारा 45-ए के तहत अलग से निर्धारण और आगे कोई सुनवाई आवश्यक नहीं थी।
उन्होंने यह भी प्रस्तुत किया कि ईएसआई निगम कर्मचारियों की सुरक्षा के लिए बनाया गया एक कल्याणकारी निकाय है और नियोक्ताओं को उन अंशदानों को रोक कर रखने की अनुमति नहीं दी जा सकती जो कर्मचारियों के हित में जाने चाहिए। उन्होंने मद्रास उच्च न्यायालय के डिवीजन बेंच के निर्णय, रिट अपील संख्या 2171 वर्ष 2023 (Deputy Director v. Management of SRTC Tech Solutions) पर भरोसा किया, जिसमें कहा गया था कि जब नियोक्ता के अभिलेखों के निरीक्षण के बाद “वास्तविक” (actuals) के आधार पर मांग उठाई जाती है, तब धारा 45-ए लागू नहीं होती।
दूसरी ओर, प्रतिवादी-नियोक्ता के अधिवक्ता ने इंगित किया कि स्वयं नोटिस में नियोक्ता द्वारा रिटर्न दाखिल न करने का आरोप है। एक बार निगम यह रुख अपनाता है, तो धारा 45-ए स्पष्ट रूप से आकर्षित होती है, क्योंकि यह प्रावधान विशेष रूप से उन स्थितियों पर लागू होता है जहां धारा 44 के अधीन अपेक्षित रिटर्न, रजिस्टर या अभिलेख प्रस्तुत, उपलब्ध या संधारित नहीं किए गए हों।
नियोक्ता ने तर्क दिया कि निगम के पास पहले से ही पर्याप्त राशि जमा है और एकल न्यायाधीश के आदेश ने केवल यह अपेक्षा की है कि निगम पुनः विधिवत निर्धारण करे कि, यदि कोई हो, तो और कितनी राशि देय है, और यह निर्धारण तात्कालिक नियोक्ता तथा प्रधान नियोक्ता दोनों को नोटिस देकर और सुनवाई करके किया जाए। इस प्रकार निगम को कोई हानि नहीं पहुँचती।
नियोक्ता ने यह भी संकेत किया कि अपील 2017 से लंबित होने के कारण, निगम द्वारा राशि रोके रखने पर धारा 39(5)(a) ईएसआई अधिनियम के तहत 12% प्रतिवर्ष या नियत उच्च दर से ब्याज दायित्व उत्पन्न होगा।
खंडपीठ ने अपीलित एकल न्यायाधीश के निर्णय की समीक्षा की, जिसमें ईएसआई अधिनियम, विशेषकर “तात्कालिक नियोक्ता” और “प्रधान नियोक्ता” की परिभाषाओं पर चर्चा की गई थी, और यह पाया गया था कि प्रथम प्रतिवादी तात्कालिक नियोक्ता है तथा BELTRON प्रधान नियोक्ता है।
एकल न्यायाधीश ने यह भी नोट किया था कि परिशिष्ट-3 में प्रधान नियोक्ता पर नियोक्ता और कर्मचारियों, दोनों के हिस्से का अंशदान भुगतान करने और वर्ष 1950 के कर्मचारी राज्य बीमा (सामान्य) विनियमों के विनियम 26 के अनुसार बैंक चलान सहित प्रपत्र-6 में अंशदान रिटर्न प्रस्तुत करने की बाध्यता दर्ज है।
इसके बाद खंडपीठ ने विधिक ढांचे पर ध्यान केंद्रित किया। उसने सर्वोच्च न्यायालय के निर्णय ESI Corporation v. C.C. Shantakumar (2007) 1 SCC 584 का स्मरण किया। उस मामले में सर्वोच्च न्यायालय ने समझाया था कि धारा 45-ए इस व्यावहारिक कठिनाई के समाधान के लिए जोड़ी गई कि हर विवादित अंशदान मामले में पहले धारा 75 के तहत ईएसआई न्यायालय जाना पड़ता था। धारा 45-ए निगम को यह अधिकार देती है कि जब विधिवत रिटर्न या अभिलेख उपलब्ध नहीं हों या SSO के कार्य में बाधा डाली जाए, तब उपलब्ध जानकारी के आधार पर आदेश द्वारा देय अंशदान राशि का निर्धारण स्वयं निगम करे।
खंडपीठ ने नोट किया कि एक बार धारा 45-ए के तहत आदेश पारित हो जाए, तो धारा 45-बी के अधीन निर्धारित राशि को भू-राजस्व बकाया की तरह अधिक शीघ्रता से वसूल किया जा सकता है, बजाय इसके कि ईएसआई न्यायालय से होकर गुजरा जाए।
न्यायालय ने जोर देकर कहा कि धारा 45-ए केवल तब ही लागू नहीं होती जब कोई दस्तावेज उपलब्ध न हो, बल्कि तब भी लागू होती है जब रिटर्न या अभिलेख धारा 44 के “अनुरूप” संधारित नहीं किए गए हों। धारा 44(3) प्रधान और तात्कालिक नियोक्ताओं पर निर्धारित रजिस्टर और अभिलेख संधारित करने की बाध्यता लगाती है। यदि निरीक्षण से यह पता चले कि रिटर्न में दी गई जानकारी वास्तविक सेवा अभिलेखों से मेल नहीं खाती, या रजिस्टर अपेक्षित स्वरूप के नहीं हैं, तो धारा 45-ए लागू होती है।
खंडपीठ ने नियोक्ता के इस तर्क को स्वीकार किया कि जहां रिटर्न दाखिल न करने का आरोप है, वहां धारा 45-ए अनिवार्य रूप से लागू होती है। यहां तक कि यदि नियोक्ता का यह तर्क मान भी लिया जाए कि कुछ रिटर्न दाखिल हुए थे और कुछ अंशदान भुगतान भी हुआ था, तब भी यदि निरीक्षण में कमी या विसंगति उजागर होती है, तो रिटर्न को धारा 44 के “अनुरूप” नहीं माना जा सकता। यह स्थिति भी धारा 45-ए को सक्रिय करती है।
न्यायालय ने धारा 45-ए के प्रथम उपबंध को रेखांकित किया, जिसमें स्पष्ट रूप से कहा गया है कि धारा 45-ए के तहत कोई आदेश तब तक पारित नहीं किया जाएगा जब तक प्रधान या तात्कालिक नियोक्ता (या प्रभारी व्यक्ति) को सुनवाई का युक्तियुक्त अवसर न दिया जाए। खंडपीठ ने यह भी याद दिलाया कि इस उपबंध से अलग, प्राकृतिक न्याय के व्यापक सिद्धांत, जैसा कि सर्वोच्च न्यायालय ने Mohinder Singh Gill v. Chief Election Commissioner (1978) 1 SCC 405 में समझाया है, किसी भी प्रतिकूल आदेश, जैसे बड़ी धनराशि की मांग, से पहले सुनवाई की अपेक्षा करते हैं।
अतः न्यायालय ने निष्कर्ष निकाला कि निगम द्वारा बिना धारा 45-ए के तहत विधिवत निर्धारण कार्यवाही किए, जो नोटिस और सुनवाई से पूर्व होनी थी, सीधे मांग उठाने और वसूली की धमकी देने की कार्रवाई, विधि तथा प्राकृतिक न्याय — दोनों का उल्लंघन है।
खंडपीठ ने निगम की इस दलील को अस्वीकार कर दिया कि वैकल्पिक उपाय उपलब्ध होने के कारण रिट याचिका पर विचार नहीं किया जाना चाहिए था। सर्वोच्च न्यायालय के निर्णय Gujarat Ambuja Exports v. State of Uttarakhand (2016) 3 SCC 601 पर भरोसा करते हुए न्यायालय ने माना कि जब वसूली विधि के विपरीत शुरू की जाती है, तो यह प्रक्रिया का दुरुपयोग बन जाती है और उच्च न्यायालय संविधान के अनुच्छेद 226 के तहत हस्तक्षेप कर सकता है।
“स्वीकृत देयता” की दलील पर, खंडपीठ ने स्पष्ट किया कि SSO द्वारा निरीक्षित अभिलेखों से किसी राशि के देय प्रतीत होने का उल्लेख स्वयं नियोक्ता द्वारा की गई स्वीकृति नहीं बन जाता। धारा 45-ए के तहत विधिवत निर्धारण के लिए यह आवश्यक है कि निगम की ओर से कार्य करते हुए SSO अभिलेखों से संकलित तथ्य और आंकड़े स्पष्ट रूप से दर्ज करे और दिखाए कि वे नियोक्ता के रिटर्न से कैसे भिन्न हैं। इसके बाद नियोक्ता को इन आंकड़ों की व्याख्या या विवाद करने का अवसर दिया जाना चाहिए, तभी कोई बाध्यकारी आदेश पारित हो सकता है।
इसके बाद न्यायालय ने मद्रास उच्च न्यायालय के निर्णय Management of SRTC Tech. Solutions Pvt. Ltd., रिट अपील संख्या 2171 वर्ष 2023 की समीक्षा की, जिसमें दो प्रकार की नोटिस — प्रपत्र C-18 (adhoc) और प्रपत्र C-18 (actual) — की चर्चा थी। उस निर्णय में कहा गया था कि धारा 45-ए केवल अनुमानित (adhoc) दावों से संबंधित है, वास्तविक (actuals) से नहीं।
इस सिद्धांत की परीक्षा के लिए पटना उच्च न्यायालय ने वकीलों से पूछा कि ये प्रपत्र कहां से आए, क्योंकि ये न तो ईएसआई अधिनियम में हैं, न नियमों में। समय दिए जाने पर प्रतिवादी की ओर से अधिवक्ता ने ईएसआई निगम के आंतरिक राजस्व मैनुअल की प्रति प्रस्तुत की। निर्णय में उद्धृत अध्याय 12 के अनुच्छेद L.12.5 में यह वर्णित है कि निरीक्षण के दौरान पाई गई छूटी हुई मजदूरी से SSO को कैसे निपटना चाहिए, और निरीक्षण टिप्पणी पर्ची जारी करने के बाद प्रपत्र C-18 (actual) या प्रपत्र C-18 (adhoc) में नोटिस जारी करने का प्रावधान है।
महत्वपूर्ण रूप से, इसी अनुच्छेद में यह भी कहा गया है कि चाहे योगदान का निर्धारण अनुमानित हो या वास्तविक आधार पर, दोनों ही स्थितियों में धारा 45-ए के तहत “युक्तियुक्त कारणयुक्त भाष्यात्मक आदेश” पारित किया जाना चाहिए, और उससे पहले नियोक्ता को सुनवाई का यथोचित अवसर दिया जाना चाहिए। खंडपीठ ने इस हिस्से को रेखांकित किया और इसे एक महत्वपूर्ण स्पष्टता के रूप में लिया कि निगम का अपना आंतरिक मैनुअल भी दोनों प्रकार के मामलों में धारा 45-ए के तहत आदेश और सुनवाई की परिकल्पना करता है।
न्यायालय ने नोट किया कि मैनुअल सांविधिक नहीं है, परंतु धारा 45-ए के तहत कारणयुक्त आदेश और पूर्व-सुनवाई पर जोर देने वाला अंश विधिक अपेक्षा को ठीक से प्रतिबिंबित करता है। अतः मद्रास उच्च न्यायालय की यह मतव्याख्या कि वास्तविक (actuals) पर आधारित मांग में धारा 45-ए अप्रासंगिक है, इस मामले में अपीलकर्ताओं की सहायता नहीं कर सकी।
यह पाते हुए कि धारा 45-ए के अंतर्गत निर्धारण और सुनवाई की सांविधिक आवश्यकता स्वीकार्य रूप से पूरी नहीं की गई, खंडपीठ ने मांग और वसूली में हस्तक्षेप करने के एकल न्यायाधीश के निर्णय को बरकरार रखा।
वापसी के प्रश्न पर, एकल न्यायाधीश ने रु. 27,51,118 की वापसी का निर्देश दिया था। खंडपीठ ने इस वापसी के क्रियान्वयन के तरीके में थोड़ा संशोधन किया। उसने माना कि यदि निगम इस निर्णय के अपलोड होने की तिथि से एक माह के भीतर धारा 45-ए के तहत विधिवत कार्यवाही आरंभ कर देता है, तो उसे तुरंत राशि वापस करने की आवश्यकता नहीं होगी।
न्यायालय ने स्पष्ट समय-सारणी जारी की। इस निर्णय के अपलोड होने की तिथि से एक माह के भीतर प्रधान नियोक्ता (BELTRON) और तात्कालिक नियोक्ता (ठेकेदार) दोनों को नई नोटिस जारी की जानी चाहिए। नियोक्ताओं को नोटिस प्राप्त होने की तिथि से एक माह के भीतर विस्तृत आपत्तियाँ दाखिल करनी होंगी। आपत्तियाँ दाखिल होने के बाद, निगम को दो सप्ताह के भीतर सुनवाई की तिथि निश्चित कर व्यक्तिगत सुनवाई का अवसर देना होगा। नियोक्ता सहयोग करेंगे और एक से अधिक स्थगन नहीं मांग सकेंगे।
धारा 45-ए के तहत आदेश सुनवाई की तिथि से तीन माह के भीतर, और किसी भी स्थिति में पहली सुनवाई तिथि से एक माह के भीतर पारित किया जाना चाहिए। यदि यह आदेश नियत समय के भीतर पारित हो जाता है, तो वापसी करने की आवश्यकता नहीं होगी और आगे की वसूली उसी अंतिम आदेश, समेत ब्याज देयता, पर निर्भर करेगी।
परंतु यदि निर्धारित समय के भीतर कोई आदेश पारित नहीं किया जाता, तो निगम को रु. 27,51,118 नियोक्ता को वापस करने होंगे। आगे की कोई भी वसूली और ब्याज दायित्व बाद में पारित अंतिम आदेशों पर निर्भर करेगा।
इन निर्देशों और स्पष्टीकरणों के साथ, खंडपीठ ने लेटर्स पेटेंट अपील खारिज कर दी।
यह निर्णय क्यों महत्वपूर्ण है
यह निर्णय बिहार तथा उससे परे ईएसआई अधिनियम के दायरे में आने वाले ठेकेदारों, प्रधान नियोक्ताओं और श्रमिकों के लिए महत्वपूर्ण है।
पटना उच्च न्यायालय ने स्पष्ट कर दिया है कि केवल निरीक्षण हो जाने और नियोक्ता के अभिलेखों के आधार पर भी, ईएसआई अधिकारी तुरंत भारी रकम की मांग कर वसूली शुरू नहीं कर सकते। धारा 45-ए के तहत विधिवत निर्धारण कार्यवाही, कारणयुक्त भाष्यात्मक आदेश और निष्पक्ष सुनवाई, अनिवार्य है।
विशेषकर छोटे और मध्यम प्रतिष्ठानों, जो सरकारी निकायों को जनशक्ति उपलब्ध कराते हैं, के लिए यह निर्णय अचानक, एकतरफा मांगों से संरक्षण प्रदान करता है। साथ ही, न्यायालय ने नियोक्ताओं को देयता से मुक्त नहीं किया; उसने केवल यह अपेक्षा की है कि निगम धनराशि लेने से पहले विधि और प्राकृतिक न्याय के सिद्धांतों का पालन करे।
निर्णय यह भी स्पष्ट करता है कि वैकल्पिक सांविधिक उपाय मौजूद होने पर भी, जब वसूली ईएसआई अधिनियम की योजना के विपरीत की जाती है, तो यह उच्च न्यायालय के हस्तक्षेप को नहीं रोकती।
विधिक प्रश्न और उनके उत्तर
- प्रश्न: क्या ईएसआई निगम, केवल नियोक्ता के अभिलेखों के निरीक्षण के आधार पर, धारा 45-ए के तहत देय राशि निर्धारित किए और सुनवाई दिए बिना, कथित अल्प-भुगतान अंशदान की वसूली कर सकता है?
उत्तर: नहीं। निगम को प्रधान और तात्कालिक नियोक्ता को नोटिस देकर तथा युक्तियुक्त सुनवाई का अवसर प्रदान कर, धारा 45-ए के तहत कारणयुक्त आदेश पारित करना अनिवार्य है। - प्रश्न: जब वसूली ईएसआई अधिनियम की प्रक्रिया के उल्लंघन में शुरू की जाए, तो क्या वैकल्पिक उपाय का अस्तित्व रिट याचिका पर रोक लगाता है?
उत्तर: नहीं। जब वसूली विधि के अनुरूप न होकर प्रक्रिया के दुरुपयोग के समान हो, तब उच्च न्यायालय संविधान के अनुच्छेद 226 के तहत अधिकार क्षेत्र का प्रयोग कर सकता है। - प्रश्न: क्या नियोक्ता के अपने अभिलेखों के आधार पर उठाई गई मांग को देयता की स्वीकृति मानकर धारा 45-ए की कार्यवाही से छूट दी जा सकती है?
उत्तर: नहीं। SSO को अब भी गणना का आधार और विसंगतियाँ स्पष्ट रूप से प्रस्तुत करनी होंगी और किसी बाध्यकारी निर्धारण से पूर्व नियोक्ता को उन्हें चुनौती देने का अवसर देना होगा।
न्यायालय द्वारा उद्धृत वाद
- Gujarat Ambuja Exports v. State of Uttarakhand & Others; (2016) 3 SCC 601.
- ESI Corporation v. C.C. Shantakumar; (2007) 1 SCC 584.
- Mohinder Singh Gill & Another v. The Chief Election Commissioner; (1978) 1 SCC 405.
- Management of SRTC Tech. Solutions Pvt. Ltd., Writ Appeal No. 2171 of 2023 (Madras High Court) — सांविधिक योजना और ईएसआई राजस्व मैनुअल के आधार पर भिन्न माना गया।
मामले का विवरण
मामला संख्या: लेटर्स पेटेंट अपील संख्या 1611 वर्ष 2017, सिविल रिट अधिकार क्षेत्र वाद संख्या 6882 वर्ष 2014 में
वाद शीर्षक: The Union of India and Ors v. M/s Electronic Net Through its Partner Sanjeev Kumar and Anr & The Bihar State Electronic Development Corporation Ltd. BELTRON Bhawan, Bailey Road, Shastrinagar, Patna
पीठ: माननीय मुख्य न्यायाधीश के. विनोद चंद्रन; माननीय श्री न्यायमूर्ति नानी टागिया
निर्णय की तिथि: 13-09-2024
उद्धरण: 2024 (4) PLJR 206
अधिवक्ता:
- अपीलकर्ताओं (भारत संघ और ईएसआई अधिकारी) की ओर से: श्री एस. डी. संजय, वरिष्ठ अधिवक्ता; श्री शेव नारायण सिंह, अधिवक्ता
- प्रतिवादियों (नियोक्ता और BELTRON) की ओर से: श्री आलोक कुमार सिन्हा, अधिवक्ता; श्री गिरीजीश कुमार, अधिवक्ता; श्री कुमार आदित्य करन, अधिवक्ता; श्री इन्द्रजीत भूषण, अधिवक्ता
वाद का स्वरूप: कर्मचारी राज्य बीमा अधिनियम, 1948 की धारा 45-ए के तहत प्रक्रिया और ईएसआई अंशदान की वसूली संबंधी रिट निर्णय के विरुद्ध लेटर्स पेटेंट अपील
निर्णय का लिंक: Full text of Patna High Court judgment
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