मामले की पृष्ठभूमि
यह मामला बिहार के नालंदा जिले स्थित राजगीर में स्थानीय शासन संरचना को बदलने के लिए सरकार की पहल से उत्पन्न हुआ।
26 दिसंबर 2020 को राज्य सरकार ने बिहार नगर पालिका अधिनियम, 2007 की धारा 4 के तहत एक अधिसूचना जारी की। इस अधिसूचना के माध्यम से राज्य ने नगर पंचायत, राजगीर को उन्नत कर अतिरिक्त गांवों को शामिल करते हुए “नगर परिषद, राजगीर” नामक एक बड़े शहरी निकाय के गठन का इरादा घोषित किया।
ग्राम पंचायत नहूब का पहले हिस्सा रहे ग्राम हसनपुर के तीन निवासियों ने पटना उच्च न्यायालय में एक रिट याचिका दायर की। उन्होंने 26 दिसंबर 2020 की अधिसूचना को रद्द करने की मांग की, यह दलील देते हुए कि उन्नयन की प्रक्रिया अवैध थी।
जब रिट मामला विचाराधीन था, तब राज्य ने 3 मार्च 2021 को बिहार नगर पालिका अधिनियम, 2007 की धारा 6 के तहत अंतिम अधिसूचना जारी की। इस अधिसूचना के माध्यम से राजगीर नगर पंचायत को औपचारिक रूप से नगर परिषद, राजगीर में उन्नत कर दिया गया और आसपास के कुछ गांवों, जिनमें हसनपुर भी शामिल है, को इस क्षेत्र में सम्मिलित कर लिया गया। याचिकाकर्ताओं ने तब इस अंतिम अधिसूचना को भी चुनौती देने के लिए एक इंटरलोक्यूटरी आवेदन (I.A. No. 01 of 2021) दायर किया।
मामले की सुनवाई पटना उच्च न्यायालय की दो-न्यायाधीशों वाली पीठ ने की, जिसमें माननीय श्री न्यायमूर्ति चक्रधारी शरण सिंह और माननीय श्री न्यायमूर्ति मधुरेश प्रसाद शामिल थे। आरक्षित (CAV) निर्णय माननीय श्री न्यायमूर्ति मधुरेश प्रसाद द्वारा लिखा गया और 11 मार्च 2022 को सुनाया गया।
न्यायालय ने क्या परखा और क्या निर्णय दिया
याचिकाकर्ताओं ने राज्य के निर्णय पर कई आधारों पर हमला किया, जो सभी नगर पंचायत को नगर परिषद में उन्नत करते समय कथित रूप से प्रक्रिया के उल्लंघन और शक्ति के दुरुपयोग पर केंद्रित थे।
पहला, उनका तर्क था कि बिहार नगर पालिका अधिनियम, 2007 की धारा 8 के तहत आवश्यकतानुसार प्राधिकारियों ने नगर पंचायत, राजगीर से परामर्श नहीं किया। उनके अनुसार, इस परामर्श के बिना उन्नयन का निर्णय अवैध था।
दूसरा, उनका दावा था कि प्रस्तावित नगर क्षेत्र में 11 गांवों के क्षेत्रों को शामिल करने से पहले संबंधित ग्राम पंचायतों से परामर्श नहीं किया गया। उनके अनुसार, यह बिहार पंचायत राज अधिनियम, 2006 की धारा 11 का उल्लंघन था।
तीसरा, उनका यह कहना था कि बिहार नगर पालिका अधिनियम, 2007 की धारा 3(1) के तहत कोई विधिवत जांच नहीं हुई, जबकि इस प्रावधान के तहत राज्य को किसी नगर क्षेत्र को घोषित करने या उसमें परिवर्तन करने से पहले जनसंख्या, घनत्व, आर्थिक गतिविधि और राजस्व जैसे कारकों की जांच करनी होती है।
चौथा, उन्होंने विशेष रूप से ग्राम हसनपुर पर ध्यान केंद्रित किया। उनका कहना था कि हसनपुर के अधिकांश निवासी कृषक हैं और 2011 की जनगणना के अनुसार गांव में 62.96% मुख्य कार्यकर्ता और कृषक कार्यकर्ता हैं। उनके अनुसार, अन्य सटे हुए गांवों को बाहर रखते हुए केवल हसनपुर को शामिल करना बाह्य (अप्रासंगिक) विचारों पर आधारित था और नगर पालिका अधिनियम की धारा 3(1) के प्रावधान के अपवाद (प्रोवाइज़ो) का उल्लंघन था, जो मुख्यतः कृषक श्रमिकों द्वारा आबाद क्षेत्रों से संबंधित है।
पांचवां, उन्होंने धारा 6 के तहत 3 मार्च 2021 को जारी अंतिम अधिसूचना को चुनौती दी। इस अधिसूचना में संक्षेप में यह दर्ज था कि आपत्तियों पर विचार किया गया है, परन्तु विस्तृत कारण नहीं दिए गए थे। याचिकाकर्ताओं का दावा था कि इससे यह अधिसूचना “असबुद्ध (नॉन-स्पीकिंग) आदेश” हो जाती है, जो नगर पालिका अधिनियम की धारा 5 के विपरीत है, जिसके अनुसार अंतिम अधिसूचना जारी करने से पहले राज्य को आपत्तियों पर विचार करना होता है।
छठा, उनका यह भी कहना था कि निवासियों द्वारा दायर आपत्तियों पर केवल जिला स्तरीय समिति और जिला पदाधिकारी ने विचार किया, राज्य सरकार ने स्वयंसिद्ध रूप से विचार नहीं किया। इस आधार पर उन्होंने तर्क दिया कि उन्नयन और नगर परिषद के गठन की पूरी प्रक्रिया अधिनियम के विपरीत है।
अपनी चुनौती को मजबूती देने के लिए याचिकाकर्ताओं ने सर्वोच्च न्यायालय और पटना उच्च न्यायालय के निर्णयों पर भरोसा किया, जिनमें Baldev Singh v. State of Himachal Pradesh, (1987) 2 SCC 510 और पटना उच्च न्यायालय के दो पूर्व निर्णय 2010 (4) PLJR 583 तथा 2011 (1) PLJR 401 शामिल थे।
दूसरी ओर, नगर विकास एवं आवास विभाग (प्रतिवादी सं. 2 और 3) तथा ग्राम पंचायत राज नहूब (प्रतिवादी सं. 8) ने प्रतिवाद-पत्र (काउंटर एफिडेविट) दायर किए। विभाग ने यह दिखाने के लिए कई राजकीय पत्राचार अभिलेख पर रखे कि वैधानिक प्रक्रिया का पालन किया गया था।
विभाग ने कहा कि 13 दिसंबर 2020 को उसने सभी जिला पदाधिकारियों को पत्र लिखकर बिहार नगर पालिका अधिनियम की धाराओं 3 और 7 के तहत निर्धारित मानकों के आधार पर नए नगरीय निकायों के गठन या मौजूदा निकायों के उन्नयन के प्रस्ताव भेजने के लिए कहा था। प्रस्तावों की समीक्षा कार्यशाला-सह-समीक्षा बैठक में की जानी थी और फिर विभिन्न जिलों से प्राप्त इनपुट के साथ विभागीय स्तर पर उनका परीक्षण किया जाना था।
प्रतिवाद-पत्र से यह भी स्पष्ट हुआ कि जिला स्तरीय समिति ने राजगीर संबंधी प्रस्ताव की जांच की, उसे वैधानिक मानकों के आलोक में परखा और अग्रसारित किया। धारा 3(1) के तहत की गई इस जांच और धाराओं 3 और 7 से संबंधित संतुष्टि के आधार पर राज्य ने 26 दिसंबर 2020 की अधिसूचना धाराओं 4 और 8 के तहत जारी की, जिसमें बड़े नगर क्षेत्र के गठन और राजगीर नगर पंचायत के उन्नयन के अपने इरादे की घोषणा की गई।
इरादा अधिसूचना के बाद अधिनियम की धारा 5 के तहत आपत्तियां प्राप्त हुईं, जिनमें याचिकाकर्ताओं की आपत्तियां भी शामिल थीं। इन आपत्तियों को संबंधित जिला पदाधिकारियों, जिनमें जिला पदाधिकारी, नालंदा भी शामिल थे, के पास परीक्षण और अनुशंसा के लिए भेजा गया।
जिला पदाधिकारी, नालंदा ने 30 जनवरी 2021 (परिशिष्ट-F) की पत्राचार के माध्यम से आपत्तियों और सुझावों पर विचार कर अपनी अनुशंसाएं विभाग के प्रधान सचिव को भेजीं। विभाग ने तब विभागीय स्तर पर इन अभिमतों पर विचार किया। धाराओं 3, 4, 5, 6 और 8 के तहत इस पूरी प्रक्रिया के बाद राज्यपाल ने 3 मार्च 2021 की अंतिम अधिसूचना जारी की, जिसके माध्यम से नगर पंचायत, राजगीर को नगर परिषद, राजगीर में उन्नत किया गया और कुछ सटे हुए गांवों को इसमें शामिल किया गया।
महत्वपूर्ण रूप से, याचिकाकर्ताओं ने प्रतिवाद-पत्रों में दी गई तथ्यात्मक बातों और संलग्न दस्तावेजों का विशेष रूप से खंडन या विवाद करते हुए कोई rejoinder दायर नहीं किया। न्यायालय ने नोट किया कि ये तथ्यात्मक दावे चूंकि अप्रमाणित (अनकॉन्ट्रावर्टेड) रह गए, इसलिए इन्हें स्वीकार करना ही होगा।
इसी आधार पर न्यायालय ने माना कि उन्नयन धारा 3(1) के तहत आवश्यक जांच के उपरांत तथा धाराओं 3 और 7 में निर्धारित मानकों की पूर्ति के बाद ही किया गया। न्यायालय ने यह भी माना कि धाराओं 4, 5 और 6 में निहित इरादे की अधिसूचना, आपत्तियों के आमंत्रण और उन पर विचार करने तथा बाद में अंतिम अधिसूचना जारी करने की प्रक्रिया का कड़ाई से पालन किया गया। न्यायालय ने यह भी देखा कि धारा 4 के तहत अधिसूचना जारी कर सबको, जिसमें नगर पंचायत, राजगीर भी शामिल है, आपत्तियां या सुझाव दाखिल करने का पर्याप्त अवसर दिया गया। इस प्रकार धारा 8 के दूसरे अपवाद (द्वितीय प्रोवाइज़ो), जो नगर पंचायत की भूमिका से संबंधित है, का पालन किया गया।
बिहार पंचायत राज अधिनियम, 2006 की धारा 11 के तहत ग्राम पंचायतों से परामर्श की कथित आवश्यकता के संबंध में न्यायालय ने Usha Devi and Ors. v. The State of Bihar & Ors., CWJC No. 7446 of 2021 में दिए गए पूर्व द्वैधपीठ (डिवीजन बेंच) निर्णय पर भरोसा किया। उस मामले में न्यायालय ने संशोधित धारा 1 की व्याख्या करते हुए यह माना था कि जहां-जहां बिहार नगर पालिका अधिनियम, 2007 लागू होता है, वहां पंचायत राज अधिनियम लागू नहीं होता। Usha Devi के मामले में पीठ ने निष्कर्ष निकाला था कि एक बार नगर पालिका अधिनियम की धारा 4 के तहत नगर क्षेत्र के गठन के इरादे की अधिसूचना जारी हो जाने पर पंचायत राज अधिनियम तथा मुखिया का कार्यकाल उन्नयन प्रक्रिया में बाधा नहीं बन सकते।
उसी तर्क का अनुसरण करते हुए, वर्तमान मामले में न्यायालय ने माना कि पंचायत अधिनियम की धारा 11 पर आधारित याचिका भ्रमपूर्ण (मिसकंसीव्ड) है। एक बार 26 दिसंबर 2020 की धारा 4 अधिसूचना द्वारा नगर पालिका अधिनियम लागू हो जाने पर पंचायत से संबंधित प्रावधान लागू नहीं रह जाते।
ग्राम हसनपुर तथा वहां के कृषक श्रमिकों के अनुपात से जुड़ी चुनौती पर न्यायालय ने पुनः Usha Devi मामले का हवाला दिया। उस निर्णय में द्वैधपीठ ने माना था कि नगर पालिका अधिनियम की धाराओं 3 और 7 के तहत निर्धारित मानकों को प्रस्तावित संपूर्ण नगर क्षेत्र के संदर्भ में परखा जाना चाहिए, न कि विलय किए जाने वाले प्रत्येक ग्राम पंचायत या गांव के लिए पृथक-पृथक। न्यायालय ने स्पष्ट रूप से यह तर्क अस्वीकार कर दिया था कि प्रत्येक घटक गांव को स्वयं गैर-कृषक श्रमिकों की प्रतिशतता या अन्य शहरी मानकों को अलग से पूरा करना चाहिए।
उस स्थापित विधि को लागू करते हुए न्यायालय ने माना कि केवल हसनपुर में श्रमिकों की संरचना के आधार पर की गई याचिकाकर्ताओं की आपत्ति “भ्रमपूर्ण और त्रुटिपूर्ण” (misconceived and fallacious) है। आवश्यकता यह है कि जिस समूचे क्षेत्र को नगर परिषद बनाया जाना है, उसके शहरी स्वरूप की जांच की जाए, न कि प्रत्येक राजस्व गांव की अलग-अलग।
धारा 6 के तहत अंतिम अधिसूचना के असबुद्ध (नॉन-स्पीकिंग) आदेश होने तथा आपत्तियों पर विधिवत निर्णय न किए जाने की आपत्ति पर भी न्यायालय ने फिर से Usha Devi निर्णय पर भरोसा किया। उस मामले में द्वैधपीठ ने बिहार नगर पालिका अधिनियम, 2007 के अध्याय II का विश्लेषण करते हुए यह माना था कि धाराओं 4 और 6 के तहत जारी अधिसूचनाएं मूल रूप से विधायी (legislative) प्रकृति की होती हैं, जिनका स्रोत संविधान के अनुच्छेद 243Q में निहित है।
Usha Devi के निर्णय से विस्तृत उद्धरण देते हुए, जिसने स्वयं सर्वोच्च न्यायालय के निर्णय Sundarjas Kanyalal Bhatija v. Collector, Thane, (1989) 3 SCC 396 पर भरोसा किया था, न्यायालय ने दोहराया कि जब सरकार कोई नगर क्षेत्र स्थापित या उन्नत करती है, तो वह कोई न्यायनिर्णयात्मक (adjudicatory) या केवल प्रशासनिक कार्य नहीं कर रही होती, बल्कि विधायी शक्ति का प्रयोग कर रही होती है। ऐसे विधायी कार्यों के लिए प्राकृतिक न्याय के नियम, जैसे व्यक्तिगत सुनवाई और विस्तृत कारणयुक्त आदेश, तब तक लागू नहीं होते जब तक कि विधि स्वयं उन्हें स्पष्ट रूप से अनिवार्य न करे।
नगर पालिका अधिनियम का अध्याय II केवल इतना अपेक्षित करता है कि राज्य लिखित आपत्तियां आमंत्रित करे और अंतिम अधिसूचना जारी करने से पहले “ऐसी आपत्तियों पर विचार करे”। यह राज्य पर प्रत्येक आपत्ति पर पृथक, विस्तृत, कारणयुक्त आदेश पारित करने की बाध्यता नहीं डालता। इसलिए, यह तर्क कि धारा 6 की अधिसूचना कारण न देने के कारण अवैध है, अस्वीकार कर दिया गया।
इसी प्रकार, आपत्तियों को जिला पदाधिकारी और जिला स्तरीय समिति के माध्यम से संचरित (रूट) कराना तथा राज्यपाल द्वारा अधिसूचना जारी करने से पहले विभागीय स्तर पर अंतिम विचार करना, इस अधिनियम के अनुरूप आचरण माना गया। न्यायालय ने इस पद्धति में किसी प्रकार की प्रक्रियात्मक अवैधता नहीं पाई।
प्रत्येक आधार का परीक्षण करने के बाद न्यायालय ने निष्कर्ष निकाला कि याचिकाकर्ताओं के तर्क “किसी भी दम के रहित” (devoid of any merit) हैं। न्यायालय ने माना कि 26 दिसंबर 2020 और 3 मार्च 2021 की अधिसूचनाओं में हस्तक्षेप करने के लिए न तो कोई तथ्यात्मक और न ही कोई विधिक आधार है। बिहार नगर पालिका अधिनियम, 2007 के अध्याय II के तहत संपूर्ण प्रक्रिया का पालन किया गया और Usha Devi का मिसाल (precedent) याचिकाकर्ताओं द्वारा उठाए गए मुद्दों पर सीधे लागू होता है।
अंततः, पटना उच्च न्यायालय ने रिट याचिका खारिज कर दी और नगर परिषद, राजगीर के गठन के संबंध में राज्य के निर्णय में हस्तक्षेप करने से इनकार कर दिया।
यह निर्णय क्यों महत्वपूर्ण है
यह निर्णय बिहार के ग्रामीण और अर्द्ध-शहरी क्षेत्रों के उन निवासियों के लिए महत्वपूर्ण है, जिन्हें स्थानीय शासन संरचना में बदलावों का सामना करना पड़ सकता है।
पहला, यह स्पष्ट करता है कि एक बार राज्य बिहार नगर पालिका अधिनियम, 2007 की धारा 4 के तहत इरादे की अधिसूचना जारी कर देता है, तो उस क्षेत्र पर बिहार पंचायत राज अधिनियम, 2006 लागू नहीं रहता। ग्राम पंचायतें और उनकी निर्वाचित संस्थाएं केवल अपने कार्यकाल या पंचायत संबंधी प्रावधानों का हवाला देकर इस प्रक्रिया को रोक नहीं सकतीं।
दूसरा, यह निर्णय स्पष्ट करता है कि राज्य के लिए लिखित आपत्तियां आमंत्रित करना और उन पर विचार करना तो अनिवार्य है, परंतु नगर क्षेत्रों को उन्नत या गठित करते समय व्यक्तिगत सुनवाई देना या प्रत्येक मामले में विस्तृत कारणयुक्त आदेश देना आवश्यक नहीं है। इस प्रक्रिया को न्यायनिर्णयात्मक नहीं, बल्कि विधायी माना गया है।
तीसरा, किसी एक गांव के केवल कृषक प्रधान होने का हवाला देकर उस गांव को प्रस्तावित नगर परिषद से बाहर रखने की मांग सामान्यतः सफल नहीं हो सकेगी। न्यायालय ने माना है कि वैधानिक मानक प्रस्तावित संपूर्ण नगर क्षेत्र पर लागू होते हैं, न कि प्रत्येक गांव पर पृथक रूप से।
समग्र रूप से यह निर्णय इस बात को और मजबूत करता है कि बिहार नगर पालिका अधिनियम, 2007 के तहत राज्य सरकार, जांच, इरादे की अधिसूचना, आपत्तियों का आमंत्रण और अंतिम अधिसूचना जैसी व्यापक वैधानिक प्रक्रियाओं का पालन करे तो वह नगर पंचायतों जैसे नगरीय निकायों का पुनर्गठन और उन्हें नगर परिषदों में उन्नत करने की शक्ति रखती है।
विधिक मुद्दे और उनके उत्तर
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मुद्दा: क्या राजगीर नगर पंचायत को नगर परिषद, राजगीर में उन्नत करने तथा आसपास के गांवों, विशेषकर हसनपुर, को शामिल करने में राज्य ने बिहार नगर पालिका अधिनियम, 2007 का उल्लंघन किया?
उत्तर: नहीं। न्यायालय ने माना कि धारा 3(1) के तहत जांच की गई, धाराओं 3 और 7 के मानक पूरे किए गए और धाराओं 4, 5, 6 और 8 के अंतर्गत इरादे की अधिसूचना, आपत्तियों का प्रकाशन और उन पर विचार सहित पूरी प्रक्रिया विधिवत अपनाई गई। -
मुद्दा: क्या निवासी और ग्राम पंचायतें बिहार पंचायत राज अधिनियम, 2006 की धारा 11 तथा किसी विशेष गांव के कृषक प्रधान होने की दलील देकर उसे नगर परिषद में शामिल किए जाने को रोक सकते थे?
उत्तर: नहीं। Usha Devi के निर्णय का अनुसरण करते हुए न्यायालय ने माना कि एक बार नगर पालिका अधिनियम की धारा 4 के तहत अधिसूचना जारी हो जाने पर पंचायत अधिनियम लागू नहीं रहता और वैधानिक मानक प्रस्तावित संपूर्ण नगर क्षेत्र से संबंधित होते हैं, न कि प्रत्येक गांव से अलग-अलग। -
मुद्दा: क्या धारा 6 के तहत अंतिम अधिसूचना असबुद्ध (नॉन-स्पीकिंग) आदेश होने और राज्य सरकार स्तर पर आपत्तियों पर व्यक्तिगत रूप से निर्णय न किए जाने के कारण अवैध थी?
उत्तर: नहीं। Usha Devi और Sundarjas Kanyalal Bhatija पर भरोसा करते हुए न्यायालय ने माना कि ऐसी अधिसूचनाएं विधायी प्रकृति की हैं; प्राकृतिक न्याय के नियम और विस्तृत कारण देना आवश्यक नहीं है तथा आपत्तियों को जिला पदाधिकारी के माध्यम से भेजकर विभागीय स्तर पर उन पर विचार करने की प्रक्रिया विधिसम्मत है।
न्यायालय द्वारा उद्धृत मामले
- Usha Devi and Ors. v. The State of Bihar & Ors., CWJC No. 7446 of 2021 (Division Bench, Patna High Court)
- Sundarjas Kanyalal Bhatija & Others v. Collector, Thane, Maharashtra & Others, (1989) 3 SCC 396
- याचिकाकर्ताओं ने Baldev Singh and Ors. v. State of Himachal Pradesh & Ors., (1987) 2 SCC 510; 2010 (4) PLJR 583; और 2011 (1) PLJR 401 का भी हवाला दिया था, लेकिन न्यायालय की तर्क-सरणी मुख्यतः Usha Devi और Sundarjas Kanyalal Bhatija पर आधारित रही।
मामले का विवरण
मामला संख्या: Civil Writ Jurisdiction Case No. 4394 of 2021
मामले का शीर्षक: Shyamsundra Prasad & Ors. v. The State of Bihar & Ors.
उद्धरण: 2022 (2) PLJR 189
न्यायालय: High Court of Judicature at Patna
पीठ (Coram): Hon’ble Mr. Justice Chakradhari Sharan Singh; Hon’ble Mr. Justice Madhuresh Prasad
निर्णय की तिथि: 11-03-2022
मामले का स्वरूप: बिहार नगर पालिका अधिनियम, 2007 की धाराओं 4 और 6 के तहत नगर पंचायत, राजगीर को नगर परिषद, राजगीर में उन्नत करने संबंधी अधिसूचनाओं को चुनौती देते हुए दायर सिविल रिट क्षेत्राधिकार में रिट याचिका
याचिकाकर्ताओं की ओर से: Mr. Shashi Bhushan Kumar Manglam, Advocate with Mr. Awnish Kumar, Advocate
राज्य बिहार की ओर से: Mr. Rajiv Sinha, Advocate
नगर पंचायत राजगीर की ओर से: Mr. Rajiv Ranjan Kumar Pandey, Advocate
ग्राम पंचायत राज नहूब की ओर से: Mr. Sanjay Kumar Tiwari, Advocate
निर्णय का लिंक: View full judgment on Patna High Court website
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