मामले की पृष्ठभूमि
यह मामला एक निजी निर्माण कंपनी और बिहार सरकार के भवन निर्माण विभाग के बीच हुए निर्माण अनुबंध से उत्पन्न हुआ। सिविल निर्माण कार्य के लिए एक समझौता 04.04.2018 को निष्पादित किया गया था।
काम पूरा नहीं हुआ। दोनों पक्षों ने समझौते के उल्लंघन और देरी के लिए एक-दूसरे को दोषी ठहराया। एक समय पर, आम जनता के सदस्यों के हस्तक्षेप के कारण निर्माण कार्य रुक गया। ठेकेदार के अनुरोध पर विभाग ने स्थल पर पुलिस बल की तैनाती की व्यवस्था भी की।
03.10.2020 को भवन निर्माण विभाग के मुख्य अभियंता ने एक पत्र जारी कर ठेकेदार को डिफॉल्टर घोषित कर दिया और उसे तुरंत प्रभाव से किसी भी भविष्य की निविदा में भाग लेने से प्रतिबंधित कर दिया। इस आदेश में यह दर्ज नहीं था कि कोई कारण बताओ नोटिस जारी किया गया था या कोई सुनवाई दी गई थी।
आहत होकर, ठेकेदार ने पटना उच्च न्यायालय के समक्ष सिविल रिट न्यायाधिकार वाद संख्या 2625/2021 दायर किया। इसमें 03.10.2020 के आदेश को रद्द करने की मांग की गई और साथ ही अनुबंध के समापन, अंतिम माप, भुगतान की रिहाई, समयवृद्धि, कटौतियों की वापसी, सुरक्षा जमा की रिहाई तथा समापन प्रमाणपत्र जारी करने के संबंध में भी दिशा-निर्देश मांगे गए।
सुनवाई के दौरान, ठेकेदार के अधिवक्ता ने रिट याचिका को केवल डिबारमेंट/ब्लैकलिस्टिंग के मुद्दे तक सीमित रखने का विकल्प चुना। अनुबंध भुगतान और समापन से संबंधित शेष शिकायतों के लिए, ठेकेदार ने यह स्वतंत्रता मांगी कि वह समझौते तथा कानून के अनुसार, उपयुक्त मंच के समक्ष आवश्यक कार्यवाही कर सके। न्यायालय ने यह स्वतंत्रता प्रदान कर दी।
न्यायालय ने क्या परखा और क्या निर्णय दिया
पटना उच्च न्यायालय ने, माननीय मुख्य न्यायाधीश तथा माननीय श्री न्यायमूर्ति एस. कुमार की पीठ के माध्यम से, एक केंद्रीय प्रश्न निर्धारित किया: क्या किसी ठेकेदार को बिना कारण बताओ नोटिस जारी किए या प्राकृतिक न्याय के बुनियादी सिद्धांतों का पालन किए, सभी भविष्य के कार्यों से ब्लैकलिस्ट/डिबार किया जा सकता है?
न्यायालय ने पहले यह नोट किया कि प्रतिवादियों ने विवादित 03.10.2020 की सूचना द्वारा याचिकाकर्ता को तुरंत प्रभाव से अन्य सिविल कार्यों में भाग लेने से प्रतिबंधित किए जाने के तथ्य से इनकार नहीं किया। यह भी विवादित नहीं था कि कोई कारण बताओ नोटिस या ऐसे प्रस्तावित कार्रवाई की पूर्व सूचना नहीं दी गई थी।
ध्यान बिहार ठेकेदार पंजीकरण नियमावली, 2007 की ओर आकर्षित कराया गया। नियम 11 के अंतर्गत, ठेकेदार को केवल वहां निर्दिष्ट शर्तों के अनुसार ही डिबार किया जा सकता है। नियम 11 के उप-नियम (ख) में स्पष्ट रूप से यह आवश्यक किया गया है कि किसी ठेकेदार का नाम काली सूची में दर्ज करने, या पंजीकरण को पदावनत (Demote) या निलंबित करने से पूर्व, कारणों का उल्लेख करते हुए नोटिस जारी किया जाना अनिवार्य है:
“(kha) fdlh fof’k”V Js.kh ds Bsdsnkj dks dkyh lwph esa ntZ djus vFkok inkour (Demote) djus vFkok fuyacu djus ds iwoZ dkj.k crkvks uksfVl fn;k tkuk vko’;d gksxkA”
न्यायालय ने देखा कि इस मामले में प्राधिकारियों ने इस अनिवार्य आवश्यकता का पालन नहीं किया। यह तय किए बिना कि तथ्यों से वास्तव में नियम 11 के तहत डिबारमेंट न्यायोचित ठहराई जा सकती थी या नहीं, न्यायालय ने यह प्रश्न केंद्रित किया कि नियमों तथा प्राकृतिक न्याय के उल्लंघन में पारित ब्लैकलिस्टिंग आदेश का कानूनी प्रभाव क्या होगा।
ठेकेदार के अधिवक्ता ने उच्चतम न्यायालय के कई निर्णयों पर भरोसा किया जो ब्लैकलिस्टिंग तथा प्राकृतिक न्याय से संबंधित हैं: State of Orissa v. Balram Sahu, (2009) 2 SCC 652; Patel Engineering Limited v. Union of India, (2012) 11 SCC 257; Gorkha Security Services v. Government (NCT of Delhi), (2014) 9 SCC 105; तथा Kulja Industries Limited v. Chief General Manager, Western Telecom Project BSNL, (2014) 14 SCC 731।
पटना उच्च न्यायालय ने इन निर्णयों में प्रतिपादित सिद्धांतों का सार प्रस्तुत किया। न्यायालय ने स्पष्ट किया कि:
पहला, ब्लैकलिस्टिंग किसी व्यक्ति को सरकार के साथ लाभ के उद्देश्य से किसी भी वैध संविदात्मक संबंध में प्रवेश करने से रोकती है। संविधान के अनुच्छेद 298 के तहत सरकार को व्यापार करने और अनुबंध करने का अधिकार है, परंतु यह अधिकार अनुच्छेद 14 और 21 सहित मौलिक अधिकारों के अधीन है। सार्वजनिक अनुबंधों का प्रबंधन समान अवसर के साथ किया जाना चाहिए; राज्य मनमाने ढंग से यह नहीं चुन सकता कि वह किसके साथ व्यवहार करेगा।
दूसरा, जबकि कोई निजी व्यक्ति यह चुन सकता है कि वह किससे व्यवहार न करे, सरकार के पास ऐसी स्वतंत्रता नहीं है। उसे समान रूप से स्थित व्यक्तियों के बीच भेदभाव से बचना चाहिए। ब्लैकलिस्टिंग किसी व्यक्ति को सार्वजनिक अनुबंधों में समान अवसर से वंचित कर देती है, भले ही वह व्यक्ति अन्यथा पात्र हो। राज्य के साथ व्यवसाय करने वाला हर व्यक्ति यह वैध अपेक्षा रखता है कि राज्य की कार्रवाई विधिसम्मत होगी।
तीसरा, यह सामान्य प्रत्युत्तर कि कारण बताओ नोटिस जारी न करने से कोई पूर्वाग्रह नहीं हुआ, प्रायः ब्लैकलिस्टिंग के मामलों में राज्य के लिए उपलब्ध नहीं होता। सामान्यतः किसी भी ब्लैकलिस्टिंग आदेश से पहले कारण बताओ नोटिस दिया जाना आवश्यक है। ऐसा आदेश कोई सामान्य कदम नहीं है; यह गंभीर दीवानी परिणाम उत्पन्न करता है और प्रायः व्यवसाय के लिए “सिविल डेथ” के रूप में वर्णित किया जाता है।
चौथा, कलंक और दूरगामी प्रभाव के कारण, ब्लैकलिस्टिंग का आदेश अत्यंत सावधानी से जारी किया जाना चाहिए। यह ब्लैकलिस्टेड इकाई को सरकारी अनुबंध प्राप्त करने से पूर्णतः रोक देता है। ऐसा कोई भी आदेश प्राकृतिक न्याय के उल्लंघन और अनुपातहीनता के आधार पर चुनौती योग्य है। उचित कारण बताओ नोटिस पर निष्पक्ष सुनवाई एक आवश्यक पूर्वशर्त है।
इसके बाद न्यायालय ने उच्चतम न्यायालय के एक हालिया निर्णय Vetindia Pharmaceuticals Ltd. v. State of Uttar Pradesh, (2021) 1 SCC 804 का संदर्भ दिया। उसमें उच्चतम न्यायालय ने दोहराया कि ब्लैकलिस्टिंग किसी संगठन के लिए “सिविल डेथ” का कारण बन सकती है, जिसके परिणाम वर्तमान अनुबंध से भी आगे तक जाते हैं। इस निर्णय में यह भी बल दिया गया कि उचित नोटिस और उत्तर पर विचार के साथ, प्राधिकारी डिबारमेंट की भिन्न अवधि या रूप चुन सकते थे। डिबारमेंट की अवधि के संबंध में वस्तुनिष्ठ दिशा-निर्देशों की आवश्यकता, जैसा कि Kulja Industries में रेखांकित किया गया था, पुनः उजागर की गई।
पटना उच्च न्यायालय ने आगे याद दिलाया कि जब भी किसी व्यक्ति को प्रशासनिक कार्यवाही के कारण दीवानी परिणाम या पूर्वाग्रह भुगतना पड़ता है, तो प्राकृतिक न्याय के सिद्धांत लागू होते हैं। दीवानी परिणामों में संपत्ति अधिकारों, नागरिक स्वतंत्रताओं में हस्तक्षेप, भौतिक हानि या गैर-आर्थिक क्षति शामिल हैं। हालांकि, न्यायालय सामान्यतः तभी हस्तक्षेप करते हैं जब प्राकृतिक न्याय के उल्लंघन से टाली जा सकने वाली क्षति हुई हो, जैसा कि Natwar Singh v. Director of Enforcement, (2004) 13 SCC 255 तथा SEBI v. Akshaya Infrastructure (P) Ltd., (2014) 11 SCC 112 में संकेत दिया गया है।
न्यायालय ने H.L. Trehan v. Union of India, (1989) 1 SCC 764 का भी हवाला दिया, जिसमें उच्चतम न्यायालय ने यह माना कि जहां कोई विधि सुनवाई के बिना कार्रवाई की अनुमति देती हो, वहां भी कुछ परिस्थितियों में बिना सुनवाई कार्रवाई करना मनमाना होगा और अनुच्छेद 14 का उल्लंघन होगा। इसने यह सिद्धांत और सुदृढ़ किया कि निष्पक्षता और सुने जाने का अवसर प्रशासनिक न्याय के केन्द्रीय तत्व हैं।
इन सिद्धांतों को लागू करते हुए, न्यायालय ने तथ्यों पर वापसी की। समझौता 04.04.2018 को हस्ताक्षरित हुआ था। दोनों पक्ष क्रियान्वयन में आई कठिनाइयों के संबंध में परस्पर संवाद में थे। काम आम जनता के सदस्यों के तृतीय पक्ष हस्तक्षेप के कारण रुक गया था, और विभाग ने ठेकेदार के अनुरोध पर पुलिस बल की तैनाती की थी। ऐसी सतत संवाद की स्थिति में, विभाग से कम से कम यह अपेक्षा की जा सकती थी कि वह ब्लैकलिस्टिंग जैसा चरम कदम उठाने से पूर्व ठेकेदार से यह पूछता कि क्यों न उसके विरुद्ध ऐसी कार्रवाई की जाए।
चूंकि यह बुनियादी कदम नहीं उठाया गया, न्यायालय ने माना कि डिबारमेंट आदेश बिहार ठेकेदार पंजीकरण नियमावली, 2007 तथा प्राकृतिक न्याय के मौलिक सिद्धांतों, दोनों का उल्लंघन करता है। अतः न्यायालय ने 03.10.2020 (परिशिष्ट-1, पृष्ठ 28) की उस भाग सूचना को, जिसके द्वारा ठेकेदार को डिबार किया गया था, निरस्त और रद्द कर दिया।
अनुबंध के समापन, भुगतानों, समयवृद्धि, सुरक्षा जमा की रिहाई और समापन प्रमाणपत्र से संबंधित शेष राहतों के लिए, न्यायालय ने केवल इतना किया कि ठेकेदार को समझौते और कानून के अनुसार उपयुक्त मंच के समक्ष अपने उपाय अपनाने की स्वतंत्रता प्रदान कर दी। इन मुद्दों पर इस रिट में निर्णय नहीं दिया गया।
न्यायालय ने चिंता व्यक्त की कि प्राधिकारी नियमों और प्राकृतिक न्याय की उपेक्षा कर रहे हैं, जिससे अनावश्यक वाद-विवाद उत्पन्न हो रहा है और सार्वजनिक कार्य तथा लोकहित प्रभावित हो रहे हैं। इस मामले में उत्तरदायी अधिकारी के विरुद्ध व्यय अधिरोपित करने या कार्यवाही शुरू करने से परहेज करते हुए भी, न्यायालय ने राज्य को भविष्य में सावधान रहने की चेतावनी दी।
भवन निर्माण विभाग, पटना के प्रधान सचिव को निर्देश दिया गया कि वे यह सुनिश्चित करें कि अधिकृत अधिकारी ब्लैकलिस्टिंग की कार्रवाई केवल विधि के अनुरूप ही करें। राज्य के अधिवक्ता ने प्रधान सचिव को इस आदेश की जानकारी देने का आश्वासन दिया।
इन निर्देशों के साथ, रिट याचिका का निस्तारण कर दिया गया और किसी भी अंतरिम आवेदन को भी निस्तारित माना गया।
यह निर्णय क्यों महत्वपूर्ण है
यह निर्णय अत्यंत स्पष्ट कर देता है कि बिहार में कोई भी सरकारी विभाग पहले निष्पक्ष रूप से अपना पक्ष रखने का अवसर दिए बिना अचानक किसी ठेकेदार को ब्लैकलिस्ट नहीं कर सकता। केवल एक साधारण पत्र भेजकर किसी फर्म को “डिफॉल्टर” घोषित करना और बिना किसी पूर्व सूचना के उसे सभी भविष्य की निविदाओं से प्रतिबंधित कर देना विधिसंगत नहीं होगा।
ठेकेदारों और छोटे व्यवसायों, विशेष रूप से बिहार के निर्माण क्षेत्र के लिए, यह निर्णय इस बात को पुष्ट करता है कि मनमाने आदेशों के माध्यम से उनकी आजीविका नहीं छीनी जा सकती। यदि उन्हें ब्लैकलिस्टिंग जैसे गंभीर परिणामों का सामना करना है, तो पहले उन्हें कारण बताओ नोटिस और उत्तर देने का अवसर दिया जाना चाहिए।
सरकारी अधिकारियों के लिए यह निर्णय एक चेतावनी है। उन्हें बिहार ठेकेदार पंजीकरण नियमावली, 2007 तथा प्राकृतिक न्याय के बुनियादी सिद्धांतों का पालन करना होगा। अन्यथा, उनकी कार्रवाई रद्द की जा सकती है, जिससे परियोजनाओं में विलंब तथा अनावश्यक न्यायिक कार्यवाही होगी।
समग्र रूप से, यह निर्णय सार्वजनिक ठेकों में विश्वास को मजबूत करता है, क्योंकि यह स्पष्ट करता है कि पटना उच्च न्यायालय निजी ठेकेदारों के साथ सरकारी व्यवहार में समान अवसर और निष्पक्षता की रक्षा करेगा।
कानूनी प्रश्न और उनके उत्तर
प्रश्न: क्या भवन निर्माण विभाग किसी ठेकेदार को बिना पूर्व कारण बताओ नोटिस या सुनवाई दिए भविष्य की निविदाओं से ब्लैकलिस्ट/डिबार कर सकता है?
उत्तर: नहीं। पटना उच्च न्यायालय ने यह माना कि बिना कारण बताओ नोटिस जारी किए और बिहार ठेकेदार पंजीकरण नियमावली, 2007 तथा प्राकृतिक न्याय के सिद्धांतों का पालन किए बिना किया गया ऐसा डिबारमेंट अवैध है और निरस्तीकरण योग्य है।
प्रश्न: ब्लैकलिस्टिंग मामलों में प्राकृतिक न्याय के उल्लंघन का क्या प्रभाव होता है?
उत्तर: चूंकि ब्लैकलिस्टिंग गंभीर “सिविल डेथ” जैसे परिणाम उत्पन्न करती है और सार्वजनिक अनुबंधों में समान अवसर को प्रभावित करती है, इसलिए बिना निष्पक्ष सुनवाई के पारित कोई भी आदेश अनुच्छेद 14 और 21 के प्रतिकूल है और न्यायालय उसमें हस्तक्षेप करेंगे।
न्यायालय द्वारा उद्धृत मामले
- State of Orissa and others v. Balram Sahu, (2009) 2 SCC 652
- Patel Engineering Limited v. Union of India and another, (2012) 11 SCC 257
- Gorkha Security Services v. Government (NCT of Delhi) and others, (2014) 9 SCC 105
- Kulja Industries Limited v. Chief General Manager, Western Telecom Project Bharat Sanchar Nigam Limited and others, (2014) 14 SCC 731
- Vetindia Pharmaceuticals Ltd. v. State of Uttar Pradesh and another, (2021) 1 SCC 804
- Natwar Singh v. Director of Enforcement, (2004) 13 SCC 255
- SEBI v. Akshaya Infrastructure (P) Ltd., (2014) 11 SCC 112
- H.L. Trehan v. Union of India, (1989) 1 SCC 764
मामले का विवरण
वाद संख्या: Civil Writ Jurisdiction Case No. 2625 of 2021
वाद शीर्षक: M/s Satyendra Kumar and Co. Const. Pvt. Ltd. v. The State of Bihar and Others
उद्धरण: 2022 (1) PLJR 806
पीठ (Coram): माननीय मुख्य न्यायाधीश Sanjay Karol तथा माननीय श्री न्यायमूर्ति S. Kumar
अधिवक्ता: याचिकाकर्ता की ओर से Mr. Sanjay Singh, वरिष्ठ अधिवक्ता; प्रतिवादियों की ओर से Mr. Syed Iqbal Ahmad, Standing Counsel 20; प्रतिवादियों की ओर से Mr. Mahtab Alam, अधिवक्ता
मामले का स्वरूप: ब्लैकलिस्टिंग/डिबारमेंट आदेश को चुनौती देते हुए तथा उससे संबंधित संविदात्मक राहतें मांगते हुए दायर सिविल रिट याचिका
निर्णय की तिथि: 24.01.2022
निर्णय का लिंक: पटना उच्च न्यायालय का पूर्ण निर्णय पढ़ने के लिए यहाँ क्लिक करें
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