विवाद की पृष्ठभूमि
यह मामला ग्रामीण कार्य विभाग, बिहार सरकार द्वारा मुख्यमंत्री ग्रामीण सड़क उन्नयन योजना (MMGSUY) के अंतर्गत सड़क निर्माण कार्य के लिए जारी एक सरकारी टेंडर से उत्पन्न हुआ।
दिनांक 27.02.2025 की निविदा आमंत्रण सूचना (Notice Inviting Tender – NIT) संख्या RRRSMP-15/2024-25 “Initial Rectification, Minor Improvement, Surface Renewal, Construction of Bridge/Drainage/Protection Work including Operation and Management” के लिए ग्रामीण सड़क सुदृढ़ीकरण एवं प्रबंधन कार्यक्रम के अंतर्गत, विशेष रूप से पैकेज संख्या RRRSMP/24-25 Sasaram-1/11 संदर्भित करते हुए जारी की गई थी। कुल अनुबंध मूल्य 3520.452 लाख रुपये था।
याचिकाकर्ता, जो बिहार ठेकेदार निबंधन नियमावली, 2007 के अंतर्गत पंजीकृत श्रेणी-I का ठेकेदार है, ने एक बोलीदाता के रूप में भाग लिया। कुल दस बोलीदाताओं ने बोली प्रस्तुत की।
मुख्य अभियंता की अध्यक्षता में पाँच सदस्यीय तकनीकी बोली मूल्यांकन समिति ने 06.05.2025 को तकनीकी बोलियों की जांच के लिए बैठक की। मेमो संख्या 1643 दिनांक 08.05.2025 के माध्यम से समिति ने कई बोलीदाताओं, जिनमें मि./शांति कंस्ट्रक्शन शामिल था, को तकनीकी रूप से उत्तरदायी (responsive) तथा कुछ को गैर-उत्तरदायी घोषित किया। बोलीदाताओं को आपत्ति दाखिल करने के लिए पाँच कार्य दिवसों का समय दिया गया।
याचिकाकर्ता ने 16.05.2025 को तीन तकनीकी रूप से योग्य बोलीदाताओं के विरुद्ध आपत्तियाँ दाखिल कीं, विशेष रूप से मि./शांति कंस्ट्रक्शन की कथित अपर्याप्त बोली क्षमता की ओर इशारा किया। इसके बावजूद, समिति ने पुनः बैठक करने तथा 12.06.2025 और 30.06.2025 के मेमो जारी करने के बाद भी मि./शांति कंस्ट्रक्शन को तकनीकी रूप से उत्तरदायी ही मानती रही।
इसी बीच, याचिकाकर्ता की आपत्तियों के आधार पर क्षेत्राधिकार वाले कार्यपालक अभियंता से रिपोर्ट मांगी गई, जिन्होंने स्पष्ट रूप से रिपोर्ट दी कि मि./शांति कंस्ट्रक्शन के पास NIT के अनुसार अपेक्षित बोली क्षमता नहीं है।
नकारात्मक रिपोर्ट के बावजूद, तकनीकी बोली मूल्यांकन समिति ने मेमो संख्या 2469 दिनांक 30.06.2025 के माध्यम से फिर भी मि./शांति कंस्ट्रक्शन की तकनीकी बोली को उत्तरदायी घोषित कर दिया, और कार्यपालक अभियंता की राय से असहमति के कारण दर्ज नहीं किए। 01.07.2025 को लिए गए एक अन्य निर्णय (मेमो संख्या 2477) में भी इसी स्थिति को दोहराया गया।
05.07.2025 को वित्तीय बोलियाँ खोली गईं। मि./शांति कंस्ट्रक्शन सबसे कम बोलीदाता (एल-1) पाया गया, जिसने अनुमान से 5.77% कम दर उद्धृत की; याचिकाकर्ता दूसरी सबसे कम बोलीदाता (एल-2) था, जिसने 5.05% कम दर उद्धृत की।
इसके पश्चात, बोली क्षमता के और परीक्षण पर समिति को यह एहसास हुआ कि पहले से आवंटित कार्यों को सही रूप से ध्यान में रखने पर मि./शांति कंस्ट्रक्शन के पास वास्तव में अपेक्षित बोली क्षमता नहीं है। 12.07.2025 को हुई बैठक में, जिसकी सूचना मेमो संख्या 2611 दिनांक 14.07.2025 के माध्यम से दी गई, समिति ने संपूर्ण टेंडर को रद्द करने और पुनः विज्ञापन जारी करने की अनुशंसा की, यह कहते हुए कि एल-1 की बोली क्षमता अपर्याप्त थी और चूँकि वित्तीय बोलियाँ खुल चुकी थीं, गोपनीयता का भी उल्लंघन हो चुका था।
तत्पश्चात, याचिकाकर्ता ने 16.07.2025 को पत्र लिखकर एल-1 द्वारा उद्धृत दर पर ही कार्य करने की अपनी तत्परता व्यक्त की। विभाग ने इस अनुरोध को स्वीकार नहीं किया और टेंडर रद्द करने तथा नई लघु NIT (RRRSMP-15/2025-26 दिनांक 22.07.2025) जारी करने का निर्णय लिया।
अपने को प्रतिकूल प्रभावित महसूस करते हुए, याचिकाकर्ता ने तकनीकी बोली मूल्यांकन समिति के निर्णयों और बाद की पुनः निविदा प्रक्रिया को चुनौती देते हुए अनुच्छेद 226 के तहत पटना उच्च न्यायालय का दरवाजा खटखटाया।
न्यायालय ने क्या परखा और क्या निर्णय दिया
पटना उच्च न्यायालय ने माननीय मुख्य न्यायाधीश तथा माननीय श्री न्यायमूर्ति आलोक कुमार सिन्हा की खंडपीठ के माध्यम से समस्त घटनाक्रम का विश्लेषण किया। निर्णय में दर्ज है कि याचिकाकर्ता ने अनेक राहतों की मांग की थी: तकनीकी मूल्यांकन संबंधी निर्णयों को रद्द करना, टेंडर रद्द करने एवं पुनः निविदा सूचना को रद्द करना, तथा उसे एल-1 की दर पर कार्य देने या कम-से-कम उसके प्रतिनिधित्व पर विचार करने का निर्देश देना।
याचिकाकर्ता की ओर से तर्क दिया गया कि 30.06.2025 (मेमो संख्या 2469) और 01.07.2025 (मेमो संख्या 2477) के समिति के निर्णय मनमाने और अव्याख्येय (non-speaking) थे, क्योंकि ये मि./शांति कंस्ट्रक्शन की अपर्याप्त बोली क्षमता के संबंध में कार्यपालक अभियंता की स्पष्ट रिपोर्ट के प्रतिकूल थे और उस रिपोर्ट को दरकिनार करने के कारण दर्ज नहीं किए गए।
याचिकाकर्ता ने यह भी कहा कि 01.07.2025 का निर्णय जल्दबाजी में लिया गया, उसी दिन जब पूर्ववर्ती निर्णय अपलोड किया गया था, आपत्ति की अवधि समाप्त होने की प्रतीक्षा किए बिना और कथित रूप से समिति के पूर्ण कोरम के बिना। आगे यह भी दलील दी गई कि वित्तीय बोलियाँ खोलने और एल-1 घोषित करने के बाद तकनीकी बोलियों का पुनर्मूल्यांकन करने का कोई वैधानिक प्रावधान नहीं था; अतः समिति की बाद की कार्रवाई और रद्दीकरण को न्यायालय के अधिकार क्षेत्र से बाहर (coram non judice) तथा बिना अधिकार क्षेत्र के बताया गया।
याचिकाकर्ता के मामले का एक अहम आधार यह था कि जब एक बार एल-1 अपर्याप्त बोली क्षमता के कारण अयोग्य पाया गया, तो एल-2 के रूप में उसे “अधिकार” या कम से कम वैध अपेक्षा थी कि उसे बुलाकर एल-1 की दर पर कार्य की पेशकश की जाए, विशेषकर जब उसने 16.07.2025 के अपने प्रतिनिधित्व में ऐसा करने पर स्पष्ट सहमति दी थी। याचिकाकर्ता ने विभागीय मिसालों पर भरोसा किया कि प्रायः प्रचलन यह है कि संपूर्ण टेंडर रद्द करने के बजाय एल-2 को एल-1 की दरों पर कार्य की पेशकश कर दी जाती है।
दूसरी ओर, राज्य और विभाग ने विस्तृत प्रत्युत्तर हलफनामे के माध्यम से अपनी कार्रवाइयों का बचाव किया। उन्होंने इंगित किया कि तकनीकी मूल्यांकन चरणबद्ध तरीके से हुआ; याचिकाकर्ता सहित बोलीदाताओं की आपत्तियों पर बार-बार विचार किया गया; कार्यपालक अभियंता से रिपोर्ट मंगाई गई; और समिति ने 10.06.2025, 27.06.2025, 01.07.2025 एवं 12.07.2025 को कई बार बैठक की।
प्रतिवादियों ने जोर देकर कहा कि जैसे ही मि./शांति कंस्ट्रक्शन की बोली क्षमता की गणना में हुई त्रुटि सामने आई और यह पुष्टि हो गई कि एल-1 के पास अपेक्षित क्षमता नहीं है, विशेषकर वित्तीय बोलियाँ खुल जाने के बाद, एकमात्र उचित कदम पूरी निविदा को रद्द कर पुनः विज्ञापन जारी करना ही था। उनका तर्क था कि NIT की धारा 33 स्पष्ट रूप से मुख्य अभियंता को यह अधिकार देती है कि वह किसी भी बोली को स्वीकार या अस्वीकार कर सकता है तथा पुरस्कार से पूर्व किसी भी समय बिना कारण बताए निविदा प्रक्रिया को रद्द कर सकता है।
उन्होंने यह भी तर्क दिया कि NIT या मानक निविदा दस्तावेज में ऐसी कोई व्यवस्था नहीं है कि एल-1 के विफल होने पर अनुबंध एल-2 को दिया ही जाए। अतः याचिकाकर्ता के पास यह मांग करने का कोई प्रवर्तनीय अधिकार नहीं था कि उसे कार्य दिया जाए। उन्होंने सर्वोच्च न्यायालय के उन निर्णयों पर भरोसा किया जिनमें निविदा मामलों में न्यायिक पुनरावलोकन के सीमित दायरे और सार्वजनिक हित में सरकार की टेंडर रद्द करने की स्वतंत्रता को रेखांकित किया गया है।
न्यायालय ने प्रत्येक विवादित मुद्दे का सावधानीपूर्वक परीक्षण किया। प्रथम मुद्दे पर, जिसमें कार्यपालक अभियंता की विपरीत रिपोर्ट के बावजूद मि./शांति कंस्ट्रक्शन को तकनीकी रूप से उत्तरदायी घोषित करने की बात थी, न्यायालय ने माना कि 30.06.2025 को समिति की कार्रवाई पर्याप्त रूप से कारणयुक्त नहीं थी और उसमें कुछ हद तक मनमानी तथा मस्तिष्क का अपर्याप्त प्रयोग परिलक्षित होता है।
हालाँकि, पीठ ने यह भी रेखांकित किया कि प्रतिवादियों की बाद की आचरण महत्वपूर्ण थी। आगे की जांच के बाद समिति ने स्वीकार किया कि मि./शांति कंस्ट्रक्शन के पास पर्याप्त बोली क्षमता नहीं है और पूर्ववर्ती त्रुटि को सुधारने तथा यह देखते हुए कि वित्तीय बोलियाँ पहले ही खुल चुकी थीं (जिससे गोपनीयता प्रभावित हो चुकी थी), उन्होंने संपूर्ण टेंडर रद्द कर नयी निविदा प्रक्रिया अपनाई। न्यायालय ने इसे दुर्भावनापूर्ण कार्रवाई के बजाय सुधारात्मक कदम के रूप में वर्णित किया।
दूसरे मुद्दे पर, जिसमें बिना किसी नए तथ्य के 01.07.2025 को पूर्व निर्णय को दोहराने की बात थी, न्यायालय ने माना कि यह दोहराव प्रक्रियात्मक रूप से कमजोर था और एक पूर्ण रूप से कारणयुक्त प्रशासनिक कार्रवाई नहीं थी। किंतु चूँकि विभाग ने बाद में टेंडर रद्द कर तथा पुनः निविदा निकाल कर स्थिति को दुरुस्त कर दिया, इस कदम से उत्पन्न संभावित पूर्वाग्रह प्रभावी रूप से समाप्त हो गया। अतः इस चूक को अंतिम विश्लेषण में निर्दोष (harmless) माना गया।
तीसरे, और सबसे महत्वपूर्ण मुद्दे पर, न्यायालय ने NIT की धारा 33 के तहत 14.07.2025 को लिए गए रद्दीकरण के निर्णय को बरकरार रखा। समिति ने दो वैध आधारों पर भरोसा किया: (i) सभी मौजूदा आवंटनों को ध्यान में रखने पर एल-1 की बोली क्षमता अपर्याप्त थी; और (ii) वित्तीय बोलियाँ पहले ही खुल जाने से निविदा प्रक्रिया की गोपनीयता भंग हो चुकी थी और सभी बोलीदाताओं को उद्धृत दरों की जानकारी हो गई थी। न्यायालय ने माना कि ये दोनों कारण धारा 33 के दायरे और उन विधिक सिद्धांतों के पूर्णतः अनुरूप हैं जो निविदा प्रक्रिया की निष्पक्षता और पारदर्शिता बनाए रखने के लिए राज्य को टेंडर रद्द करने की अनुमति देते हैं।
पीठ ने सर्वोच्च न्यायालय के प्राधिकरणों जैसे Michigan Rubber (India) Ltd. v. State of Karnataka, Afcons Infrastructure Ltd. v. Nagpur Metro Rail Corporation Ltd., Montecarlo Ltd. v. NTPC Ltd. आदि का उल्लेख किया। इन निर्णयों में यह प्रतिपादित है कि निविदा प्राधिकारी अपनी आवश्यकताओं के “श्रेष्ठ निर्णायक” हैं और केवल तब न्यायिक दखल उचित है जब प्रक्रिया दुर्भावनापूर्ण, विकृत (perverse) या प्रत्यक्ष रूप से मनमानी हो।
चौथे मुद्दे पर—क्या एल-2 के रूप में याचिकाकर्ता को अनुबंध पर अधिकार था—न्यायालय ने नकारात्मक उत्तर दिया। उसने स्पष्ट किया कि केवल एल-1 या एल-2 होने से किसी भी बोलीदाता को अनुबंध पर कानूनी अधिकार प्राप्त नहीं होता। NIT की धारा 33 टेंडर रद्द करने की अनुमति देती है और एल-1 की अयोग्यता की स्थिति में एल-2 को कार्य देने का कोई अनिवार्य प्रावधान नहीं करती। न्यायालय ने W.B. State Electricity Board v. Patel Engineering Co. Ltd. मामले का हवाला दिया, जिसमें स्पष्ट रूप से कहा गया था कि केवल इसलिए कि बोलियाँ खोल दी गई हैं, कोई सार्वजनिक प्राधिकारी किसी भी बोलीदाता को अनुबंध देने के लिए बाध्य नहीं है।
पीठ ने सर्वोच्च न्यायालय के निर्णय Prakash Asphaltings and Toll Highways (India) Ltd. v. Mandeepa Enterprises & Others (Civil Appeal No. 11418 of 2025) का भी उल्लेख किया, जिसमें दोहराया गया कि सार्वजनिक निविदाओं की पवित्रता (sanctity) बनाए रखना आवश्यक है और वित्तीय बोलियों को प्रस्तुत करने के बाद बदला या “समायोजित” नहीं किया जा सकता। याचिकाकर्ता द्वारा एल-1 की दर पर कार्य करने का प्रस्ताव, भले ही इससे राजकोष की बचत हो सकती थी, को निविदा के बाद की अस्वीकार्य मूल्य-परिवर्तन (post-bid alteration) माना गया।
इसके अतिरिक्त, न्यायालय ने यह भी गौर किया कि याचिकाकर्ता ने अपने आग्रह में विशेष रूप से यह प्रार्थना नहीं की थी कि उसे अनुबंध प्रदान करने का सकारात्मक निर्देश दिया जाए; उसने मुख्यत: रद्दीकरण और पुनः निविदा को ही चुनौती दी थी। रिट अधिकार-क्षेत्र में सामान्यतः वही राहत दी जाती है जिसकी स्पष्ट रूप से प्रार्थना की गई हो।
पाँचवें मुद्दे पर, न्यायालय ने अनुच्छेद 226 के अंतर्गत निविदा मामलों में हस्तक्षेप के सीमित दायरे की पुनर्पुष्टि की। Jagdish Mandal v. State of Orissa, Tata Cellular v. Union of India और Michigan Rubber (India) Ltd. पर भरोसा करते हुए पीठ ने माना कि न्यायालय टेंडर या संविदात्मक मामलों में तब तक हस्तक्षेप नहीं करेंगे जब तक कि प्रक्रिया दुर्भावनापूर्ण न हो, इतनी मनमानी न हो कि कोई भी समझदार प्राधिकारी ऐसा निर्णय न ले सकता हो, या सार्वजनिक हित के प्रतिकूल न हो।
बोली क्षमता की बार-बार जांच, रिपोर्ट मंगवाने, पुनर्मूल्यांकन, और अंततः रद्दीकरण के बाद पुनः निविदा निकालने की प्रक्रिया की समीक्षा करने के बाद न्यायालय ने माना कि प्रतिवादियों का आचरण दुर्भावना या पक्षपात के बजाय मस्तिष्क के प्रयोग और निष्पक्षता की कोशिश को दर्शाता है। अतः न्यायिक हस्तक्षेप का कोई औचित्य नहीं था।
अंत में, पटना उच्च न्यायालय ने माना कि यद्यपि प्रारंभिक तकनीकी निर्णयों में प्रक्रियागत त्रुटियाँ थीं, लेकिन टेंडर रद्द कर नई प्रक्रिया अपनाने का अंतिम कदम विधिसम्मत था, धारा 33 के भीतर था और सार्वजनिक हित में था। केवल एल-2 होने के नाते तथा अनुबंध पर कोई कानूनी अधिकार न होने के कारण याचिकाकर्ता राज्य को यह बाध्य नहीं कर सकता कि वह उसे कार्य दे।
तदनुसार, रिट याचिका खारिज कर दी गई। सभी अंतरिम आवेदनों को निस्तारित माना गया और प्रतिवादियों को विधि के अनुसार पुनः निविदा प्रक्रिया आगे बढ़ाने के लिए स्वतंत्र छोड़ दिया गया। व्यय के संबंध में कोई आदेश पारित नहीं किया गया।
यह निर्णय क्यों महत्वपूर्ण है
यह निर्णय बिहार तथा अन्य राज्यों के ठेकेदारों और सरकारी विभागों के लिए महत्वपूर्ण है। यह स्पष्ट कर देता है कि भले ही कोई बोलीदाता एल-2 हो और एल-1 की दर से काम करने के लिए तैयार हो, फिर भी जब स्वयं टेंडर ही रद्द कर दिया गया हो, वह विभाग को मजबूर नहीं कर सकता कि उसे कार्य दे दिया जाए।
पटना उच्च न्यायालय ने दृढ़ता से पुनः स्पष्ट किया कि सरकारी प्राधिकारियों के पास पुरस्कार से पूर्व किसी भी चरण पर टेंडर रद्द करने की कानूनी शक्ति है, विशेषकर तब, जब तकनीकी मूल्यांकन में त्रुटियाँ हों या बोलियों की गोपनीयता प्रभावित हो गई हो। यह शक्ति निविदा की शर्तों से प्रवाहित होती है, इस मामले में NIT की धारा 33 से।
ठेकेदारों के लिए यह फैसला यह स्मरण कराता है कि सार्वजनिक निविदा में भाग लेने से स्वयमेव अनुबंध पर अधिकार पैदा नहीं हो जाता। एल-1 या एल-2 होना भी केवल एक अवसर देता है, गारंटी नहीं। जब तक प्रबल दुर्भावना या स्पष्ट अवैधानिकता का प्रमाण न हो, न्यायालय केवल इसलिए टेंडर “पुनः प्रदान” नहीं करेंगे कि किसी बोलीदाता को अपने साथ अन्याय हुआ प्रतीत हो।
विभागों के लिए, यह निर्णय यह मान्यता देता है कि रद्दीकरण और पुनः निविदा को एक वैध सुधारात्मक उपकरण के रूप में उपयोग किया जा सकता है, बशर्ते यह पारदर्शी ढंग से और उचित कारणों से किया जाए, न कि किसी को अनुचित लाभ पहुँचाने के लिए। यह भी रेखांकित किया गया कि वित्तीय बोलियाँ खुलने के बाद, भले ही सार्वजनिक कोष के लाभ के लिए ही क्यों न हो, मूल्य में किसी प्रकार के परिवर्तन या “समायोजन” का प्रयास निविदा प्रक्रिया की पवित्रता को नुकसान पहुँचा सकता है।
विधिक मुद्दे और उनके उत्तर
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मुद्दा: क्या कार्यपालक अभियंता की प्रतिकूल रिपोर्ट के बावजूद मि./शांति कंस्ट्रक्शन को तकनीकी रूप से उत्तरदायी घोषित करना मनमाना था?
उत्तर: न्यायालय ने माना कि यह कार्रवाई पर्याप्त रूप से कारणयुक्त नहीं थी और मस्तिष्क के अपर्याप्त प्रयोग को दर्शाती थी, परन्तु बाद में टेंडर रद्द करने से यह त्रुटि सुधार ली गई और किसी भी पूर्वाग्रह को दूर कर दिया गया। -
मुद्दा: क्या 14.07.2025 को टेंडर रद्द करना NIT की धारा 33 के तहत विधिसम्मत था?
उत्तर: हाँ। एल-1 की अपर्याप्त बोली क्षमता और वित्तीय बोलियाँ खुलने के बाद गोपनीयता के उल्लंघन के आधार पर किया गया रद्दीकरण धारा 33 के अंतर्गत शक्ति के वैध प्रयोग के रूप में माना गया। -
मुद्दा: क्या एल-2 के रूप में, तथा एल-1 की दर पर कार्य करने की तत्परता व्यक्त करने के बावजूद, याचिकाकर्ता को अनुबंध पर अधिकार या न्यायालयी हस्तक्षेप का हक था?
उत्तर: नहीं। याचिकाकर्ता के पास अनुबंध पर कोई प्रवर्तनीय अधिकार नहीं था। ऐसी परिस्थितियों में न्यायालय एल-2 को कार्य देने का आदेश नहीं देंगे, और निविदा मामलों में न्यायिक पुनरावलोकन का दायरा अत्यंत सीमित है।
न्यायालय द्वारा उद्धृत मामले
- Michigan Rubber (India) Ltd. v. State of Karnataka, (2012) 8 SCC 216
- Afcons Infrastructure Ltd. v. Nagpur Metro Rail Corporation Ltd., (2016) 16 SCC 818
- Montecarlo Ltd. v. NTPC Ltd., (2016) 15 SCC 272
- W.B. State Electricity Board v. Patel Engineering Co. Ltd. & Others, (2001) 2 SCC 451
- Prakash Asphaltings and Toll Highways (India) Ltd. v. Mandeepa Enterprises & Others, Civil Appeal No. 11418 of 2025
- Jagdish Mandal v. State of Orissa & Others, (2007) 14 SCC 517
- Tata Cellular v. Union of India, (1994) 6 SCC 651
मामले का संक्षिप्त विवरण
मामला संख्या: Civil Writ Jurisdiction Case No. 11886 of 2025
मामले का शीर्षक: Basant Kumar v. The State of Bihar & Others
उद्धरण: 2025 (4) PLJR 653
पीठ (Coram): Hon’ble the Chief Justice; Hon’ble Mr. Justice Alok Kumar Sinha
निर्णय की तिथि: 09.10.2025
वाद का स्वरूप: अनुच्छेद 226 के अंतर्गत टेंडर मूल्यांकन, रद्दीकरण और पुनः निविदा संबंधी निर्णयों को चुनौती देने वाली रिट याचिका
अधिवक्ता:
- याचिकाकर्ता की ओर से: Mr. Prabhat Ranjan, Advocate; Mr. Ansh Prasad, Advocate; Mr. Shubham Prakash, Advocate
- प्रतिवादियों की ओर से: Mr. P.K. Shahi, Advocate General; Mr. Vikas Kumar, Advocate
निर्णय का लिंक: MTUjMTE4ODYjMjAyNSMxI04=-grnflBTmIGY=
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