मामले की पृष्ठभूमि
यह मामला बिहार राज्य के जिला सीवान में जटौर रेवारी से बांगरा सड़क के निर्माण के लिए जारी सरकारी निविदा से संबंधित है। यह कार्य ग्रामीण कार्य विभाग तथा बिहार ग्रामीण सड़क विकास एजेंसी के अधीन था।
प्रारंभ में इस कार्य के लिए Notice Inviting Tender (N.I.T.) जारी की गई थी, परन्तु कोई भी ठेकेदार आगे नहीं आया। इस कारण पहली N.I.T. निरस्त कर दी गई।
बाद में कार्यपालक अभियंता द्वारा दैनिक हिंदी समाचारपत्र “प्रभात खबर” में दिनांक 07.03.2017 को नई N.I.T. प्रकाशित की गई। याचिकाकर्ता कंपनी सहित तीन ठेकेदारों ने अपनी बोलियाँ दाखिल कीं।
टेक्निकल बिड कमेटी की बैठक 12.08.2017 को हुई। इसने दस्तावेजों पर विचार कर तीनों बोलिदाताओं को तकनीकी रूप से योग्य घोषित किया। टेक्निकल बिड कमेटी का निर्णय 12.08.2017 की मेमो द्वारा सभी संबंधितों को प्रेषित कर दिया गया।
इन तीन बोलिदाताओं में से एक, विजय पांडे, ने सबसे कम दर उद्धृत की थी। अतः उसका नाम ही वित्तीय बोली खोलने के लिए अनुशंसित किया गया। याचिकाकर्ता के अनुसार, एक अन्य बोलीदाता (बाद में प्रतिवादी संख्या 10) की तकनीकी बोली दोषपूर्ण थी और उसे स्वीकार नहीं किया जाना चाहिए था।
वित्तीय बिड कमेटी के समक्ष केवल विजय पांडे की वित्तीय बोली पर विचार किया गया। तथापि, 26.12.2017 को ग्रामीण कार्य विभाग के सचिव की अध्यक्षता में हुई बैठक में, Vijay Pandey द्वारा प्रस्तुत निविदा को Standard Bidding Document (PMGSY) की धारा 4.4 C के आलोक में अस्वीकार कर दिया गया।
इस अस्वीकृति के बाद अधिकारियों ने निविदा प्रक्रिया को रद्द कर दिया और उसी कार्य के लिए पुनः निविदा (re-tender) की प्रक्रिया आरंभ की। पुनः निविदा के आधार पर केवल एक ठेकेदार, कुनाल कंस्ट्रक्शन (रिट में प्रतिवादी संख्या 10), ने आवेदन किया, जिसे योग्य घोषित किया गया और 17.04.2018 को उसे वर्क ऑर्डर जारी कर दिया गया।
इसी बीच, याचिकाकर्ता ने वर्तमान Civil Writ Jurisdiction Case No. 792 of 2018 दायर की। इसमें 12.08.2017 की टेक्निकल बिड कमेटी के निर्णय को रद्द करने तथा अनुबंध याचिकाकर्ता को प्रदान करने का निर्देश दिए जाने की प्रार्थना की गई।
न्यायालय ने क्या परखा और क्या निर्णय दिया
पटना उच्च न्यायालय ने माननीय श्री न्यायमूर्ति मोहित कुमार शाह के माध्यम से रिट याचिका में किए गए सीमित प्रार्थना-पत्रों तथा पक्षकारों द्वारा दायर प्रतिज्ञापत्रों से उभरते निर्विवाद तथ्यों की समीक्षा की।
याचिकाकर्ता की मुख्य शिकायत यह थी कि प्रतिवादी संख्या 10 की तकनीकी बोली अवैध एवं मनमानी थी। याचिकाकर्ता का तर्क था कि प्रतिवादी संख्या 10 के निविदा दस्तावेजों के साथ एक अधिकृत प्रतिनिधि, नीतू देवी द्वारा शपथ ग्रहण की गई शपथपत्र संलग्न थी। याचिकाकर्ता के अनुसार, उस तकनीकी बोली के समर्थन में दाखिल सभी हलफनामों पर कल्याण स्टाम्प नहीं लगे थे। इस आधार पर याचिकाकर्ता ने कहा कि प्रतिवादी संख्या 10 की तकनीकी बोली दोषपूर्ण थी और उसे अस्वीकृत कर दिया जाना चाहिए था।
याचिकाकर्ता ने आगे तर्क दिया कि प्रारंभिक तीन ठेकेदारों में से एक बोलीदाता (विजय पांडे) की वित्तीय बोली अंततः अस्वीकृत हो गई और प्रतिवादी संख्या 10 की बोली कथित रूप से दोषपूर्ण थी। इसलिए, याचिकाकर्ता का दावा था कि वह “एकमात्र शेष ठेकेदार” रह गया था और उसकी बोली स्वीकार कर उसके पक्ष में अनुबंध प्रदान किया जाना चाहिए था।
दूसरी ओर, प्रतिवादी संख्या 1 से 9 (राज्य प्राधिकारी) ने प्रति-शपथपत्र दाखिल कर घटनाक्रम का स्पष्ट क्रम प्रस्तुत किया। उन्होंने पुष्टि की कि प्रारंभ में N.I.T. जारी की गई थी, परन्तु किसी ने प्रतिक्रिया न देने के कारण उसे निरस्त करना पड़ा। इसके बाद 07.03.2017 को नई N.I.T. जारी की गई, जिसके प्रत्युत्तर में याचिकाकर्ता सहित तीन निविदाकारों ने आवेदन किया। टेक्निकल बिड कमेटी ने 12.08.2017 को बैठक कर तीनों को तकनीकी रूप से योग्य घोषित किया।
राज्य ने स्पष्ट किया कि क्योंकि विजय पांडे ने न्यूनतम दर उद्धृत की थी, अतः केवल उसका नाम वित्तीय बोली खोलने हेतु अनुशंसित किया गया। बाद में, सचिव की अध्यक्षता में 26.12.2017 को हुई बैठक में S.B.D. (PMGSY) की धारा 4.4 C के अंतर्गत विजय पांडे की निविदा को अस्वीकृत कर दिया गया। इसके परिणामस्वरूप संपूर्ण निविदा प्रक्रिया निरस्त कर दी गई और नई पुनः निविदा आरंभ की गई।
पुनः निविदा में केवल कुनाल कंस्ट्रक्शन ने भाग लिया। इस बोलीदाता को योग्य पाया गया और सड़क निर्माण कार्य निष्पादन के लिए 17.04.2018 को वर्क ऑर्डर जारी किया गया। अतः राज्य ने तर्क दिया कि याचिकाकर्ता की रिट निरर्थक (infructuous) हो चुकी है क्योंकि जिस पूर्ववर्ती निविदा को वह चुनौती दे रहा था, वह अब अस्तित्व में ही नहीं है। नया अनुबंध पहले ही प्रदान किया जा चुका है।
दोनों पक्षों की दलीलें सुनने और अभिलेख पर उपलब्ध सामग्री की समीक्षा करने के बाद न्यायालय ने रिट याचिका में मांगे गए सटीक राहतों पर ध्यान केंद्रित किया।
पहले, न्यायालय ने नोट किया कि याचिकाकर्ता ने केवल यह घोषणा चाही थी कि प्रतिवादी संख्या 10 (कुनाल कंस्ट्रक्शन) को तकनीकी बोली में योग्य नहीं माना जाना चाहिए था। न्यायालय ने अभिलेख के आधार पर पाया कि यह प्रार्थना “भ्रामक एवं गलत धारणा पर आधारित” है क्योंकि मूल निविदा के अंतर्गत उस प्रतिवादी की वित्तीय बोली कभी सफल ही नहीं हुई। अन्य शब्दों में, भले ही तकनीकी बोली में कोई दोष रहा हो, उससे उस दौर की निविदा के अंतर्गत अनुबंध प्रदान होने का परिणाम उत्पन्न ही नहीं हुआ। इसलिए, केवल उसी तकनीकी योग्यता पर इस चरण में हमला करना व्यावहारिक दृष्टि से अर्थहीन था।
दूसरे, याचिकाकर्ता ने यह निर्देश चाहा कि चूंकि दूसरे बोलीदाता, विजय पांडे, की वित्तीय बोली अस्वीकृत हो चुकी है, इसलिए अनुबंध उसके पक्ष में दिया जाए। न्यायालय ने माना कि यह प्रार्थना भी विधि की दृष्टि से अस्वीकार्य है। राज्य प्राधिकारियों ने बताया था कि याचिकाकर्ता द्वारा उद्धृत दर, विजय पांडे द्वारा उद्धृत दर से अधिक थी। इससे भी अधिक महत्वपूर्ण यह था कि याचिकाकर्ता की वित्तीय बोली पहले ही अस्वीकृत की जा चुकी थी और उसे कभी भी विचारार्थ अनुशंसित नहीं किया गया था, जैसा कि विजय पांडे की बोली को किया गया था।
एक बार जब सक्षम समिति द्वारा विजय पांडे की बोली अस्वीकृत कर दी गई, तो अधिकारियों ने संपूर्ण निविदा प्रक्रिया को निरस्त कर पुनः निविदा करने का निर्णय लिया। न्यायालय ने इस स्पष्टीकरण को स्वीकार किया और यह भी रेखांकित किया कि याचिकाकर्ता ने सबसे महत्वपूर्ण दस्तावेज — N.I.T. तथा Standard Bidding Documents (SBD) — अभिलेख पर प्रस्तुत ही नहीं किए। ये दस्तावेज यह दिखा सकते थे कि क्या अधिकारियों को बिना कारण बताए निविदा निरस्त करने से विधिपूर्वक रोका गया था या नहीं। इन महत्वपूर्ण दस्तावेजों का संलग्न न होना याचिकाकर्ता के लिए ऐसा कोई निषेध सिद्ध करना असंभव बना देता है।
दूसरी ओर, राज्य ने विशेष रूप से प्रदर्शित किया कि निरस्तीकरण के बाद पुनः निविदा सूचना जारी की गई और कुनाल कंस्ट्रक्शन को योग्य घोषित कर 17.04.2018 का वर्क ऑर्डर दे दिया गया। न्यायालय ने इंगित किया कि याचिकाकर्ता ने इस पुनः निविदा प्रक्रिया को बिल्कुल भी चुनौती नहीं दी। उसने न तो कुनाल कंस्ट्रक्शन के पक्ष में किए गए पुनः निविदा आवंटन पर आपत्ति की और न ही उसे पुनः निविदा के संदर्भ में, जबकि उसे वर्क ऑर्डर दिया जा चुका था, पक्षकार के रूप में प्रतिवादी बनाया।
इन तथ्यों के आधार पर न्यायालय ने निष्कर्ष निकाला कि रिट याचिका विफल होने योग्य है। मांगी गई राहतें केवल पूर्ववर्ती निविदा चरण तक सीमित थीं और उसके बाद की पूर्ण हो चुकी पुनः निविदा, जिसके तहत कार्य पहले ही आवंटित किया जा चुका था, को समाहित नहीं करती थीं। बाद की प्रक्रिया या वर्क ऑर्डर को चुनौती दिए बिना, याचिकाकर्ता कार्य के आवंटन की मांग नहीं कर सकता।
समापन से पूर्व न्यायालय ने सरकारी निविदाओं और नीलामियों के संबंध में सर्वोच्च न्यायालय के स्थापित विधि सिद्धांतों का उल्लेख किया। इसने रेखांकित किया कि जब तक किसी बोली को स्वीकार नहीं किया जाता, तब तक सर्वोच्च/न्यूनतम बोलीदाता को भी यह अधिकार प्राप्त नहीं हो जाता कि नीलामी या निविदा अनिवार्य रूप से उसके पक्ष में ही निष्पादित की जाए। निविदा जारी करने वाला प्राधिकारी वैध रूप से यह निर्णय ले सकता है कि वह किसी के साथ भी अनुबंध न करे और निविदा को रद्द कर दे।
न्यायालय ने माननीय सर्वोच्च न्यायालय के तीन निर्णय उद्धृत किए:
1996 (4) SCC 208 (Laxmikant and Ors. vs. Satyawan and Ors.)
2007 (1) SCC 477 (Rajasthan Housing Board and Anr. vs. G.S. Investments and Anr.)
2013 (5) SCC 182 (Uttar Pradesh Avas Evam Vikas Parishad and Ors. vs. Om Prakash Sharma)
इन प्राधिकारियों ने यह सिद्धांत पुष्ट किया कि सिर्फ निविदा प्रक्रिया में भाग लेने या सर्वोच्च/न्यूनतम बोलीदाता होने मात्र से अनुबंध की मांग करने का कोई प्रवर्तनीय अधिकार सृजित नहीं हो जाता।
इन कारणों के आलोक में न्यायालय ने रिट याचिका खारिज कर दी। साथ ही यह स्पष्ट किया कि व्यय के संबंध में कोई आदेश नहीं दिया जाएगा, अर्थात प्रत्येक पक्ष अपने-अपने व्यय स्वयं वहन करेगा।
यह निर्णय क्यों महत्वपूर्ण है
यह पटना उच्च न्यायालय का निर्णय उन ठेकेदारों और छोटी निर्माण कंपनियों के लिए महत्वपूर्ण है जो सरकारी निविदाओं में भाग लेते हैं। यह स्पष्ट करता है कि केवल तकनीकी रूप से योग्य बोलीदाता होना या कथित रूप से एकमात्र शेष ठेकेदार रह जाना भी यह गारंटी नहीं देता कि सरकार को अनिवार्य रूप से अनुबंध उसी को देना होगा।
निर्णय से यह स्पष्ट होता है कि जब तक सरकार औपचारिक रूप से किसी बोली को स्वीकार नहीं करती और वर्क ऑर्डर जारी नहीं करती, तब तक किसी भी बोलीदाता को यह विधिसम्मत अधिकार नहीं मिलता कि अनुबंध उसे ही दिया जाए। निविदा जारी करने वाला विभाग अब भी निविदा निरस्त कर नई निविदा मंगा सकता है।
निर्णय एक व्यावहारिक सीख भी देता है: जब कोई ठेकेदार न्यायालय में निविदा को चुनौती देता है, तो उसे N.I.T. एवं Standard Bidding Document जैसे सभी प्रमुख दस्तावेज अभिलेख पर रखना चाहिए और सबसे नवीन एवं प्रभावी निर्णय को चुनौती देनी चाहिए। यहां, याचिकाकर्ता ने पुनः निविदा या कुनाल कंस्ट्रक्शन के पक्ष में जारी नए वर्क ऑर्डर को चुनौती ही नहीं दी, जिसके कारण न्यायालय ने उसकी याचिका को कमजोर और अपूर्ण माना।
सरकारी विभागों के लिए यह निर्णय इस बात की पुष्टि करता है कि जब तक किसी निविदा के परिणामस्वरूप अंतिम अनुबंध नहीं हो जाता, तब तक वे नियमों के भीतर रहकर और बोलीदाताओं के साथ भेदभाव किए बिना निविदा को रद्द करने के लिए सक्षम हैं।
विधिक प्रश्न और उनके उत्तर
प्रश्न: क्या अन्य बोलीदाताओं की वित्तीय बोलियाँ अस्वीकृत हो जाने के बाद याचिकाकर्ता को जटौर रेवारी से बांगरा सड़क निर्माण का अनुबंध अपने पक्ष में आवंटित कराए जाने का अधिकार प्राप्त हो गया था?
उत्तर: नहीं। न्यायालय ने माना कि जब तक बोली स्वीकार नहीं की जाती तब तक कोई निहित अधिकार उत्पन्न नहीं होता, याचिकाकर्ता की वित्तीय बोली पहले ही अस्वीकृत हो चुकी थी और अधिकारीगण निविदा को निरस्त कर पुनः निविदा निकालने के लिए अधिकारसंपन्न थे।
प्रश्न: जब मूल निविदा पहले ही निरस्त हो चुकी थी और पुनः निविदा के अंतर्गत नया वर्क ऑर्डर जारी हो चुका था, उस स्थिति में प्रतिवादी संख्या 10 की तकनीकी योग्यता को चुनौती देना न्यायिक रूप से ग्राह्य था या नहीं?
उत्तर: नहीं। न्यायालय ने पाया कि प्रतिवादी संख्या 10 को तकनीकी रूप से अयोग्य घोषित करने की प्रार्थना भ्रामक एवं गलत धारणा पर आधारित है, क्योंकि उसकी वित्तीय बोली सफल नहीं हुई थी और याचिकाकर्ता ने बाद की पुनः निविदा तथा वर्क ऑर्डर को चुनौती ही नहीं दी थी।
प्रश्न: क्या राज्य प्राधिकारी, याचिकाकर्ता को कथित “एकमात्र शेष” ठेकेदार मानकर उसे कार्य सौंपे बिना निविदा प्रक्रिया को रद्द कर सकते थे?
उत्तर: हां। सर्वोच्च न्यायालय के पूर्व निर्णयों पर भरोसा करते हुए न्यायालय ने माना कि निविदा प्राधिकारी किसी भी बोली को स्वीकार करने से पूर्व यह निर्णय ले सकता है कि वह किसी के साथ भी अनुबंध न करे और निविदा को निरस्त कर दे।
न्यायालय द्वारा उद्धृत मामले
- 1996 (4) SCC 208, Laxmikant and Ors. vs. Satyawan and Ors.
- 2007 (1) SCC 477, Rajasthan Housing Board and Anr. vs. G.S. Investments and Anr.
- 2013 (5) SCC 182, Uttar Pradesh Avas Evam Vikas Parishad and Ors. vs. Om Prakash Sharma
मामले का विवरण
मामला संख्या: Civil Writ Jurisdiction Case No. 792 of 2018
मामले का शीर्षक: M/s Gandhu Chhapar Construction Private Ltd. vs. The State of Bihar & Ors.
कोरम: Hon’ble Mr. Justice Mohit Kumar Shah
संदर्भ उद्धरण: 2019 (2) PLJR 958
निर्णय की तिथि: 08.02.2019
पक्षकारों के अधिवक्ता:
याचिकाकर्ता की ओर से: Mr. S.B.K. Mangalam, Mrs. Anita Kumari
प्रतिवादी (राज्य) की ओर से: Mr. Mritunjay Kumar, AC to AAG-6
मामले का स्वरूप: निविदा प्रक्रिया को चुनौती देने तथा तकनीकी बोली के निर्णय को रद्द करने एवं अनुबंध आवंटन की मांग करते हुए दायर दीवानी रिट क्षेत्राधिकार के अंतर्गत रिट याचिका।
Link to Judgement ; file:///C:/Users/Adity/OneDrive/Documents/Vaktrita%20Final/case%201434.pdf
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