मामले की पृष्ठभूमि
Bihar Medical Services and Infrastructure Corporation Limited (BMSICL) ने 17.07.2019 को Notice Inviting Tender (NIT) संख्या BMSICL/Infra/25/2019 जारी की। कार्य Amar Shaheed Jagdev Prasad Hospital, Jehanabad के प्रांगण में 191 बिस्तरों वाले अस्पताल के निर्माण का था। बोलियाँ जमा करने की अंतिम तिथि 27.08.2019 थी।
तकनीकी बोलियाँ काफी बाद में, 11.05.2020 को खोली गईं। दो बोलियां तकनीकी रूप से उत्तरदायी और सफल पाई गईं: M/s B. Rai Construction Company and INSCPL (JV) का संयुक्त उपक्रम, और R.S. Agrawal Infratech Pvt. Ltd. ये दोनों अगली अवस्था में चले गए।
वित्तीय बोलियाँ 09.12.2020 को खोली गईं। M/s B. Rai Construction Company and INSCPL का संयुक्त उपक्रम L-1, अर्थात सबसे कम बोलीदाता घोषित हुआ। R.S. Agrawal Infratech Pvt. Ltd. दूसरी सबसे कम बोलीदाता (L-2) रहा।
BMSICL द्वारा सबसे कम बोलीदाता के पक्ष में Letter of Acceptance (LoA) जारी किए जाने से पहले, एक शिकायत प्राप्त हुई। शिकायत में आरोप लगाया गया कि संयुक्त उपक्रम के एक भागीदार, M/s B. Rai Construction Company, पर ठेके करने से रोक (debarment) का आदेश लागू था। कहा गया कि इस debarment के कारण संयुक्त उपक्रम निविदा में भाग लेने के लिए अयोग्य था।
इस शिकायत पर कार्यवाही करते हुए BMSICL ने 22.12.2020 को M/s B. Rai Construction Company को कारण बताओ नोटिस जारी किया। कंपनी ने 23.12.2020 को उत्तर दिया। उसने कहा कि Executive Engineer, Building Division, Sasaram द्वारा पारित debarment आदेश विभाग की वेबसाइट पर केवल 18.03.2020 को अपलोड किया गया था, इसलिए निविदा दायर करते समय कंपनी को debarment की पूर्व जानकारी नहीं थी।
रिट याचिका के अनुसार, State Polytechnic College, Dehri-on-Sone का कार्य पूर्व में M/s B. Rai Construction Company को दिया गया था। कंपनी का दावा था कि उसने यह कार्य काफी पहले पूर्ण कर Executive Engineer को सौंप दिया था। तथापि, 03.07.2019 को Executive Engineer ने कंपनी को भविष्य के ठेकों से तब तक के लिए debar कर दिया, जब तक उस कॉलेज भवन का निर्माण पूरा नहीं हो जाता।
संयुक्त उपक्रम का आरोप था कि यह debarment आदेश कभी संप्रेषित ही नहीं किया गया। 18.03.2020 को उसके अपलोड होने की जानकारी मिलने के बाद, कंपनी ने Chief Engineer (North), Building Construction Department के समक्ष debarment से मुक्त करने का आवेदन दिया तथा यह कहते हुए आदेश पर आपत्ति की कि यह बिना नोटिस के और Bihar Contractor Registration Rules, 2007 के विपरीत पारित किया गया है।
इन तथ्यों के आधार पर संयुक्त उपक्रम ने Patna High Court के समक्ष Civil Writ Jurisdiction Case No. 8134 of 2021 दायर किया। इसमें BMSICL को उसके पक्ष में LoA जारी करने और मूल NIT के अंतर्गत उसे सबसे कम बोलीदाता मानते हुए अस्पताल निर्माण का ठेका देने का निर्देश मांगा गया।
जब यह रिट लंबित थी, तो एक नया मोड़ आया। 20.07.2021 को Chief General Manager (P), BMSICL ने एक corrigendum जारी कर स्वयं निविदा को ही रद्द कर दिया, और केवल यह लिखा कि “The tender is hereby cancelled due to unavoidable reason.”
इसके बाद संयुक्त उपक्रम ने संशोधन याचिका (I.A. No. 2 of 2021) दायर की, जिसे न्यायालय ने 10.09.2021 को स्वीकार कर लिया। इसके द्वारा याचिकाकर्ता ने रद्दीकरण सूचना को भी चुनौती दी। लगभग उसी समय BMSICL ने उसी अस्पताल परियोजना के लिए नई NIT संख्या BMSICL/Infra/19/2021 जारी की। संयुक्त उपक्रम ने एक और संशोधन याचिका (I.A. No. 3 of 2021) दायर की, जिसे 10.09.2021 को स्वीकार किया गया, और इस नई निविदा को भी चुनौती दी गई।
अलग से, R.S. Agrawal Infratech Pvt. Ltd. ने Civil Writ Jurisdiction Case No. 12949 of 2021 दायर की। इसमें संयुक्त उपक्रम की L-1 निविदा रद्द कर स्वयं को L-2 होने के नाते कार्य दिए जाने की मांग की गई, इस आधार पर कि निविदा दायर करने की तिथि को संयुक्त उपक्रम debar था और उसने यह तथ्य छिपाया। उसने मूल NIT के रद्दीकरण तथा पुनः निविदा, दोनों को चुनौती दी, यह कहते हुए कि दूसरी सबसे कम बोलीदाता होने के कारण प्रथम बोलीदाता के अयोग्य होने पर कार्य उसी को मिलना चाहिए था।
R.S. Agrawal Infratech Pvt. Ltd. को संयुक्त उपक्रम की रिट में हस्तक्षेप की अनुमति दी गई और उसे वहाँ प्रतिवादी संख्या 7 के रूप में पक्षकार बनाया गया।
न्यायालय ने क्या जाँच की और क्या निर्णय दिया
Patna High Court ने, Hon’ble Mr. Justice Chakradhari Sharan Singh (जिनसे Hon’ble Mr. Justice Madhuresh Prasad सहमत थे) के माध्यम से, पहले दूसरी सबसे कम बोलीदाता, अर्थात R.S. Agrawal Infratech Pvt. Ltd. द्वारा दायर रिट की ग्राह्यता पर विचार किया।
न्यायालय ने नोट किया कि प्रतिवादी संख्या 7 ने NIT संख्या BMSICL/Infra/19/2021 के तहत जारी नई निविदा प्रक्रिया में भाग लिया था। न्यायालय के मत में, एक बार जब प्रतिवादी संख्या 7 ने पुनः निविदा में भाग लेना चुन लिया, तो वह न तो मूल NIT के रद्दीकरण, और न ही नई निविदा सूचना को चुनौती दे सकती थी। केवल इसी निर्विवाद तथ्य के आधार पर न्यायालय ने माना कि C.W.J.C. No. 12949 of 2021 ग्राह्य नहीं है और उसे खारिज कर दिया।
इसके बाद न्यायालय ने C.W.J.C. No. 8134 of 2021 में संयुक्त उपक्रम की मुख्य चुनौती पर विचार किया। वहाँ याचिकाकर्ता ने तीन बातें चाही थीं: मूल NIT के अंतर्गत LoA जारी करना; उस NIT को रद्द करने के आदेश को रद्द करना; और नई NIT को निरस्त करना।
एक महत्वपूर्ण निर्विवाद तथ्य यह था कि दूसरा संयुक्त उपक्रम भागीदार, INSCPL, स्वयं पूर्व में debar रह चुका था। INSCPL को Bihar State Building Construction Corporation द्वारा 17.11.2018 से 11.06.2019 तक debar किया गया था। इनके विरुद्ध एक अन्य debarment 26.05.2017 से 25.05.2018 तक Memo संख्या 7975 दिनांक 05.09.2017 के तहत Building Construction Department, Government of Bihar द्वारा था। याचिकाकर्ता के अनुसार, यह बाद वाला debarment Memo संख्या 577 दिनांक 16.01.2019 द्वारा वापस ले लिया गया था।
संयुक्त उपक्रम का तर्क था कि चूँकि ये debarment आदेश न तो निविदा की तिथि पर और न ही बोली दायर करने की तिथि पर प्रभावी थे, इसलिए उनका खुलासा करना अनिवार्य नहीं था। उसने Instructions to Bidders (ITB) के Clause 4.8 और अन्य NIT प्रावधानों पर भरोसा किया, और दावा किया कि उसने INSCPL के पुराने debarment को अपनी बोली में वास्तव में उल्लेख नहीं किया।
संयुक्त उपक्रम ने यह भी तर्क दिया कि प्रतिवादी संख्या 7 की शिकायत केवल M/s B. Rai Construction Company के कथित debarment पर केंद्रित थी। यह कहा गया कि उक्त debarment आदेश वेबसाइट पर केवल 18.03.2020 को अपलोड हुआ, यानी बोली दायर होने के बाद। अतः याचिकाकर्ता के अनुसार, उस debarment का गैर-खुलासा पूरी निविदा को रद्द करने का आधार नहीं बनाया जा सकता था।
याचिकाकर्ता के वरिष्ठ अधिवक्ता, Mr. Y.V. Giri ने तर्क दिया कि प्राधिकरण को स्वयं को प्रतिवादी संख्या 7 की शिकायत में उठाए गए मुद्दों तक ही सीमित रखना चाहिए था। उन्होंने जोर देकर कहा कि M/s B. Rai Construction Company के विरुद्ध debarment आदेश स्वयं अवैध था, क्योंकि सुनवाई का अवसर नहीं दिया गया, जो कथित रूप से Bihar Contractor Registration Rules, 2007 का उल्लंघन है।
उन्होंने रद्दीकरण सूचना को इसलिए भी मनमाना बताया कि उसमें कारणों का उल्लेख नहीं था, और Supreme Court के Oryx Fisheries (P) Ltd. v. Union of India तथा Kranti Associates (P) Ltd. v. Masood Ahmed Khan जैसे निर्णयों पर भरोसा करते हुए यह तर्क दिया कि जिन प्रशासनिक निर्णयों से अधिकार प्रभावित होते हैं, उनमें कारणों का उल्लेख होना चाहिए और प्राकृतिक न्याय के सिद्धांतों का पालन होना चाहिए।
इसके विपरीत, BMSICL की ओर से वरिष्ठ अधिवक्ता Mr. Lalit Kishore ने प्रस्तुत किया कि संयुक्त उपक्रम को ठेका दिए जाने पर जोर देने का कोई वैधानिक अधिकार नहीं है। निविदादाताओं का केवल यह अधिकार है कि उनकी बोली पर निष्पक्ष विचार हो, न कि यह कि उन्हें ठेका अवश्य ही मिले। उन्होंने तर्क दिया कि BMSICL ने समग्र परिस्थितियों को देखते हुए निविदा रद्द करने का एक सचेत प्रशासनिक निर्णय लिया।
उन्होंने यह भी कहा कि निविदा रद्द करने जैसा प्रशासनिक निर्णय आवश्यक रूप से यह नहीं मांगता कि रद्दीकरण सूचना में विस्तृत कारण दर्ज किए जाएं। संविधान के अनुच्छेद 226 के तहत निविदा मामलों में न्यायिक समीक्षा का दायरा सीमित है, इसलिए न्यायालय को हस्तक्षेप नहीं करना चाहिए।
इसके बाद न्यायालय ने निविदा दस्तावेजों का परीक्षण किया। निविदादाताओं को निर्धारित प्रपत्र में एक हलफनामा जमा करना था। उस हलफनामे में निविदादाता को, अन्य बातों के साथ, यह प्रमाणित करना था कि उसकी फर्म debar या blacklisted नहीं हुई है और उसने भारत में किसी भी सरकारी विभाग में कोई कार्य नहीं छोड़ा है तथा बोली की तिथि से पूर्व पिछले पाँच वर्षों में उसे दिया गया कोई ठेका निरस्त नहीं किया गया है।
संयुक्त उपक्रम ने यह विवाद नहीं किया कि उसने INSCPL के 17.11.2018 से 11.06.2019 तक के debarment का खुलासा नहीं किया था। 26.05.2017 से 25.05.2018 तक का पूर्व debarment, यद्यपि बाद में वापस ले लिया गया, का भी कहीं उल्लेख नहीं था।
NIT का हिस्सा ITB का Clause 4.8 यह प्रावधान करता था कि भले ही निविदादाता मूल अर्हता मानदंडों को पूरा करते हों, वे तब भी अयोग्य ठहराए जा सकते हैं यदि वे अर्हता आवश्यकताओं के समर्थन में प्रस्तुत प्रपत्रों, विवरणों और संलग्नकों में भ्रामक या झूठा प्रतिपादन करें; या उनका खराब प्रदर्शन का रिकॉर्ड हो, जैसे कार्य छोड़ देना, ठेकों को ठीक से पूरा न करना, अत्यधिक विलंब, मुकदमेबाजी का इतिहास या वित्तीय विफलताएँ; या वे पूर्व में इसी कार्य के लिए बिना युक्तिसंगत औचित्य के असंगत रूप से अधिक कीमत उद्धृत कर चुके हों।
न्यायालय ने माना कि संयुक्त उपक्रम पर हलफनामे में सही तथ्य प्रकट करने का दायित्व था। यह तर्क कि पिछले पाँच वर्षों के भीतर INSCPL के debarment का गैर-खुलासा अयोग्यता नहीं लाता या उसका उल्लेख करना आवश्यक नहीं था, अस्वीकार कर दिया गया।
न्यायालय ने पाया कि हलफनामे में मांगी गई जानकारी ठेकेदार की कार्य निष्पादन क्षमता के आकलन के लिए स्पष्ट रूप से प्रासंगिक थी। हाल का debarment विश्वसनीयता और प्रदर्शन से सीधे तौर पर संबंधित था।
हालांकि, न्यायालय ने यह भी इंगित किया कि BMSICL ने वास्तव में केवल संयुक्त उपक्रम को ही अयोग्य नहीं ठहराया, बल्कि उसने पूरी निविदा प्रक्रिया को रद्द कर पुनः निविदा निकालने का निर्णय लिया। याचिकाकर्ता यह प्रदर्शित नहीं कर सका कि इस निर्णय में कोई पक्षपात, दुर्भावना, मनमानी, अनियमितता या अनुचितता थी।
इस निष्कर्ष पर पहुँचने में Patna High Court ने निविदा निर्णयों पर सीमित न्यायिक समीक्षा से संबंधित Supreme Court के स्थापित विधि सिद्धांतों पर भरोसा किया। विशेष रूप से उसने हाल के निर्णय Uflex Ltd. v. Government of Tamil Nadu and Others, (2022) 1 SCC 165 का संदर्भ दिया। उसमें Supreme Court ने Jagdish Mandal v. State of Orissa, Michigan Rubber (India) Ltd. v. State of Karnataka, Caretel Infotech Ltd. v. Hindustan Petroleum Corpn. Ltd., और Afcons Infrastructure Ltd. v. Nagpur Metro Rail Corpn. Ltd. जैसे पूर्ववर्ती निर्णयों की समीक्षा की थी।
Supreme Court ने माना है कि जहाँ सरकारी निविदा प्रक्रिया पारदर्शी होनी चाहिए और चुनौती के लिए खुली हो, वहीं न्यायालयों को हल्के में हस्तक्षेप नहीं करना चाहिए। निविदा का मूल्यांकन और ठेका प्रदान करना व्यावसायिक विवेक पर आधारित होता है। जहाँ तक व्यावसायिक निर्णयों का प्रश्न है, समता और प्राकृतिक न्याय के सिद्धांत पीछे चले जाते हैं, सिवाय उन मामलों के जहाँ स्पष्ट मनमानी या दुर्भावना दिखे।
Patna High Court द्वारा उद्धृत Uflex निर्णय ने यह याद दिलाया कि असफल निविदादाता सदैव सिविल न्यायालय में हर्जाने का दावा कर सकते हैं। उसने “काल्पनिक शिकायतें, आहत अहं और व्यावसायिक प्रतिद्वंद्विता” पर आधारित रूटीन रिट याचिकाओं के प्रति सचेत किया, जो छोटे तकनीकी या प्रक्रियात्मक मुद्दों को बड़े चुनौती-आधार में बदलने का प्रयास करती हैं।
Patna High Court ने Caretel Infotech Ltd. v. Hindustan Petroleum Corpn. Ltd. में की गई उन टिप्पणियों का भी उल्लेख किया, जहाँ Supreme Court ने कहा था कि निविदा मामलों में न्यायिक समीक्षा की “खिड़की” बहुत अधिक खोल दी गई है, जिसके कारण लगभग हर निविदा को चुनौती दी जाती है और इससे सार्वजनिक परियोजनाएँ विलंबित होती हैं।
इन सिद्धांतों को लागू करते हुए Patna High Court ने निष्कर्ष निकाला कि NIT का रद्दीकरण पूर्णतः प्रशासनिक निर्णय था। इसने किसी अधिकार का अर्ध-न्यायिक तरीके से निर्धारण नहीं किया, और इसलिए रद्दीकरण सूचना में विस्तृत कारण दर्ज करना आवश्यक नहीं था।
चूँकि निर्णय को Wednesbury मानकों के अनुसार मनमाना या तर्कहीन नहीं दिखाया जा सका, और पूर्व debarment के गैर-खुलासे को स्वीकार किया जा चुका था, न्यायालय ने माना कि अनुच्छेद 226 के तहत हस्तक्षेप उचित नहीं है।
तदनुसार, दोनों रिट याचिकाएँ बिना किसी लागत के खारिज कर दी गईं। मूल निविदा का रद्दीकरण और नई NIT जारी करने की कार्रवाई यथावत रही।
यह निर्णय क्यों महत्वपूर्ण है
यह निर्णय ठेकेदारों और सरकारी विभागों, दोनों के लिए व्यावहारिक महत्व रखता है।
पहला, यह रेखांकित करता है कि निविदादाताओं को किसी भी पूर्व debarment या blacklisting का, भले ही वे आदेश अब प्रभावी न हों, पूर्ण और ईमानदार खुलासा करना होगा। न्यायालय गैर-खुलासे को गंभीरता से देख सकते हैं, क्योंकि यह ठेकेदार की विश्वसनीयता से जुड़ा है।
दूसरा, यह पुष्टि करता है कि BMSICL जैसे निविदा प्राधिकरण समग्र परिस्थितियों को देखते हुए पूरी निविदा प्रक्रिया रद्द कर पुनः निविदा कर सकते हैं। जहाँ कोई दुर्भावना या स्पष्ट मनमानी नहीं दिखाई जाती, वहाँ न्यायालय ऐसे प्रशासनिक निर्णयों में हल्के में हस्तक्षेप नहीं करेंगे।
तीसरा, पुनः निविदा में भाग लेने वाले असफल बोलीदाता बाद में घूमकर उसी पुनः निविदा या पूर्व रद्दीकरण को चुनौती नहीं दे सकते। भागीदारी प्रक्रिया की स्वीकृति मानी जाएगी।
Bihar में सरकारी परियोजनाओं पर काम करने वाले सामान्य ठेकेदारों के लिए Patna High Court का यह निर्णय एक चेतावनी के रूप में है: पिछले अनुशासनात्मक कार्रवाइयों को छिपाना उल्टा पड़ सकता है, और यह उम्मीद करना कि न्यायालय सरकार को आप पर ठेका देने के लिए मजबूर कर देगा, अव्यावहारिक है।
कानूनी प्रश्न और उत्तर
- प्रश्न: क्या नई निविदा में भाग लेने वाला बोलीदाता मूल निविदा के रद्दीकरण और पुनः निविदा सूचना को चुनौती दे सकता है?
उत्तर: नहीं। Patna High Court ने माना कि एक बार बोलीदाता ने पुनः निविदा प्रक्रिया में भाग ले लिया, वह न तो मूल NIT के रद्दीकरण और न ही नई निविदा सूचना को चुनौती देने वाली रिट कायम रख सकता है। - प्रश्न: क्या मूल NIT का रद्दीकरण और पुनः निविदा का निर्णय मनमाना या अवैध था, विशेषकर जब सबसे कम बोलीदाता ने पूर्व debarment का खुलासा नहीं किया था?
उत्तर: नहीं। न्यायालय ने पाया कि संयुक्त उपक्रम पर पूर्व debarment का खुलासा करने का दायित्व था। BMSICL द्वारा निविदा रद्द कर पुनः निविदा निकालने का निर्णय प्रशासनिक था, जिसे मनमाना, पक्षपातपूर्ण या अनुचित नहीं दिखाया जा सका, इसलिए न्यायिक समीक्षा के दायरे में हस्तक्षेप योग्य नहीं था। - प्रश्न: क्या निविदा रद्द करने जैसा प्रशासनिक निर्णय रद्दीकरण सूचना में विस्तृत कारणों की रिकॉर्डिंग की मांग करता है?
उत्तर: इस मामले में नहीं। न्यायालय ने माना कि NIT का रद्दीकरण पूर्णतः प्रशासनिक कृत्य था, जिसने किसी अधिकार का अर्ध-न्यायिक रूप से निर्णय नहीं किया, इसलिए विशेष रूप से तब, जब कोई दुर्भावना प्रदर्शित नहीं की गई, आदेश में विस्तृत कारण दर्ज करना आवश्यक नहीं था।
न्यायालय द्वारा उद्धृत मामले
- Uflex Ltd. v. Government of Tamil Nadu and Others, (2022) 1 SCC 165
- Jagdish Mandal v. State of Orissa, (2007) 14 SCC 517 (Uflex में संदर्भित)
- Michigan Rubber (India) Ltd. v. State of Karnataka, (2012) 8 SCC 216
- Caretel Infotech Ltd. v. Hindustan Petroleum Corpn. Ltd., (2019) 14 SCC 81
- Afcons Infrastructure Ltd. v. Nagpur Metro Rail Corpn. Ltd., (2016) 16 SCC 818
- Oryx Fisheries (P) Ltd. v. Union of India, (2010) 13 SCC 427 (याचिकाकर्ता द्वारा उद्धृत)
- Kranti Associates (P) Ltd. v. Masood Ahmed Khan, (2010) 9 SCC 496 (याचिकाकर्ता द्वारा उद्धृत)
मामले का विवरण
केस नंबर: Civil Writ Jurisdiction Case No. 8134 of 2021; Civil Writ Jurisdiction Case No. 12949 of 2021
केस शीर्षक: M/s B. Rai Construction Company and INSCPL (JV) v. The State of Bihar & Ors; R.S. Agrawal Infratech Pvt. Ltd. v. The State of Bihar & Ors
Citation: 2022 (1) PLJR 925
Coram: Hon’ble Mr. Justice Chakradhari Sharan Singh; Hon’ble Mr. Justice Madhuresh Prasad
वकील (CWJC No. 8134 of 2021 में):
- याचिकाकर्ता की ओर से: Mr. Y.V. Giri, Senior Advocate; Mr. Shivendra Prasad, Advocate; Mr. Pranav Kumar, Advocate; Ms. Shrishti Singh, Advocate; Mr. Sumit Kumar Jha, Advocate
- प्रतिवादी राज्य की ओर से: Mr. Vikash Kumar, S.C.-11
- प्रतिवादी BMSICL की ओर से: Mr. Lalit Kishore, Senior Advocate
- प्रतिवादी संख्या 7 की ओर से: Mr. Ranjeet Kumar, Advocate
वकील (CWJC No. 12949 of 2021 में):
- याचिकाकर्ता की ओर से: Mr. Ranjeet Kumar, Advocate
- प्रतिवादी राज्य की ओर से: Mr. Vikash Kumar, S.C.-11
- प्रतिवादी BMSICL की ओर से: Mr. Lalit Kishore, Senior Advocate
- प्रतिवादी संख्या 5 की ओर से: Mr. Y.V. Giri, Senior Advocate; Mr. Shivendra Prasad, Advocate; Mr. Pranav Kumar, Advocate; Ms. Shrishti Singh, Advocate; Mr. Sumit Kumar Jha, Advocate
मामले का स्वरूप: अनुच्छेद 226 के तहत रिट याचिकाएँ, जिनमें निविदा रद्दीकरण को चुनौती, सबसे कम और दूसरी सबसे कम बोलीदाताओं को ठेका दिए जाने का दावा, और पुनः निविदा को चुनौती शामिल है।
निर्णय की तिथि: 17.01.2022
निर्णय का लिंक: Patna High Court Judgment in CWJC No. 8134 of 2021 with CWJC No. 12949 of 2021
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