मामले की पृष्ठभूमि
तीनों रिट वादों में याचिकाकर्ता बिहार स्टेट फूड एंड सिविल सप्लाई कॉरपोरेशन लिमिटेड (निगम) का परिवहन सह संचालन एजेंट (Transport-cum-Handling Agent) के रूप में कार्य कर रहा था। उसका कार्य 2 फरवरी 2015 की दिनांकित एक समझौते द्वारा शासित था, जिसे रिट याचिका में परिशिष्ट 2 के रूप में प्रस्तुत किया गया था।
इस समझौते के तहत, याचिकाकर्ता की जिम्मेदारी भारतीय खाद्य निगम के डिपो से निगम के गोदामों और अन्य गंतव्यों तक खाद्यान्न के परिवहन की थी। समझौते की धारा 2(d) में यह अपेक्षित था कि वह खाद्यान्न को युक्तिसंगत यात्रा अवधि के भीतर, सबसे छोटे चलने योग्य मार्ग से, नामित गोदाम तक पहुंचाए।
उस धारा में एक कड़ी विधिक धारणा भी निहित थी: यदि परिवहनकर्ता युक्तिसंगत समय के भीतर खाद्यान्न पहुंचाने में विफल रहता है, तो यह माना जाएगा कि उसकी मंशा चूक करने या अवैध साधनों से काला बाजारी करने की थी। ऐसे मामले में, निगम (प्रथम पक्ष) कानूनी कार्रवाई कर सकता था, जिसमें समझौते की समाप्ति, ब्लैकलिस्टिंग, भविष्य के परिवहन कार्यों से प्रतिबंध और अन्य वैध कार्रवाई शामिल थी।
आरोपित आदेश, जो 28 मार्च 2016 की दिनांकित ज्ञापन संख्या 3898 में निहित है, के अनुसार, याचिकाकर्ता द्वारा ट्रक संख्याओं BR10G-1884 और BR10GC-4530 पर लादी गई खेपों में खाद्यान्न के परिवहन में देरी हुई थी। इसी आधार पर सरकारी अधिकारियों ने उसके खिलाफ आपराधिक मामले दर्ज कराए।
प्रखंड आपूर्ति पदाधिकारी, जगदीशपुर ने 5 फरवरी 2016 को जगदीशपुर थाना कांड संख्या 37 वर्ष 2016 दर्ज कराया। प्रखंड आपूर्ति पदाधिकारी, सुल्तानगंज ने 6 फरवरी 2016 को सुल्तानगंज थाना कांड संख्या 20 वर्ष 2016 दर्ज कराया। दोनों मामलों में यह आरोप लगाया गया कि याचिकाकर्ता ने खाद्यान्न की काला बाजारी की है।
इन प्राथमिकीों के बाद, निगम ने याचिकाकर्ता को कारण-पृच्छा नोटिस जारी किया। नोटिस में उसे सूचित किया गया कि समझौते की शर्तों के उल्लंघन और काला बाजारी के कृत्यों के आरोप में दो आपराधिक मामले दर्ज किए गए हैं, और उसका समझौता रद्द करने का प्रस्ताव किया गया।
याचिकाकर्ता ने अपना स्पष्टीकरण प्रस्तुत किया। तथापि, निगम के प्रबंध निदेशक ने 28 मार्च 2016 की ज्ञापन संख्या 3898 द्वारा उसके विरुद्ध एक समान आदेश पारित किया। इस आदेश द्वारा: (1) समझौता रद्द कर उसे ब्लैकलिस्ट में डाल दिया गया; (2) उसके द्वारा बैंक गारंटी के रूप में जमा सुरक्षा धनराशि की जब्ती का निर्देश दिया गया; और (3) उसके माध्यम से निगम को हुए कथित मौद्रिक नुकसान की वसूली का आदेश दिया गया।
याचिकाकर्ता ने इन कार्रवाइयों को चुनौती देते हुए पटना उच्च न्यायालय में तीन रिट याचिकाएं दायर कीं: सीडब्ल्यूजेसि संख्या 14665 वर्ष 2016, सीडब्ल्यूजेसि संख्या 16064 वर्ष 2016 और सीडब्ल्यूजेसि संख्या 16029 वर्ष 2016। ये तीनों याचिकाएं उसी ज्ञापन से उत्पन्न हुई थीं और इन्हें एक साथ सुना गया।
न्यायालय ने क्या परखा और क्या निर्णय दिया
एकल पीठ, माननीय श्री न्यायमूर्ति राजीव रंजन प्रसाद ने, चूंकि सभी रिट याचिकाएं एक ही आरोपित आदेश से उपजी थीं, अतः उन्हें एक साथ सुना।
सर्वप्रथम न्यायालय ने संविदात्मक ढांचे को रिकॉर्ड किया। 2 फरवरी 2015 के समझौते की धारा 2(d) के तहत, परिवहनकर्ता के रूप में याचिकाकर्ता को नामित गोदामों तक खाद्यान्न को शीघ्र और सबसे छोटे मार्ग से पहुंचाना था। युक्तिसंगत समय के भीतर आपूर्ति न कर पाने पर, चूक या काला बाजारी की विधिक धारणा लागू होती थी, जिससे निगम को समझौता समाप्त करने, ब्लैकलिस्ट करने और अन्य कानूनी कार्रवाई करने का अधिकार मिल जाता था।
आरोपित आदेश से न्यायालय ने यह नोट किया कि उल्लिखित दो ट्रकों से ले जाई गई खेपों के परिवहन में कुछ देरी हुई थी। इसी आधार पर जगदीशपुर और सुल्तानगंज की दो प्राथमिकी दर्ज की गईं, जिनमें याचिकाकर्ता पर काला बाजारी का आरोप लगाया गया।
इसके बाद याचिकाकर्ता को कारण-पृच्छा नोटिस जारी किया गया, जिसमें इन दो आपराधिक मामलों का उल्लेख करते हुए समझौते की शर्तों के कथित उल्लंघन के कारण उसका समझौता रद्द करने का प्रस्ताव था। उसने उत्तर दिया, परंतु प्रबंध निदेशक ने उसके स्पष्टीकरण को अस्वीकार करते हुए आरोपित आदेश पारित कर दिया।
उच्च न्यायालय के समक्ष याचिकाकर्ता के अधिवक्ता ने कई बिंदु उठाए। एक महत्वपूर्ण तर्क यह था कि कारण-पृच्छा नोटिस में केवल दो आपराधिक मामलों का उल्लेख था, परंतु आरोपित आदेश पारित करते समय निगम ने एक और मामले पर भी निर्भर किया, जिसके बारे में स्पष्टीकरण देने का कोई अवसर नहीं दिया गया। इस आधार पर, उसने प्राकृतिक न्याय के उल्लंघन का दावा किया।
उसने आगे जगदीशपुर थाना कांड संख्या 37 वर्ष 2016 एवं सुल्तानगंज थाना कांड संख्या 20 वर्ष 2016 की प्राथमिकीों से यह दिखाने का प्रयास किया कि आरोप, prima facie भी, काला बाजारी नहीं बनते। पहले मामले में, उसके अनुसार, केवल दो दिन की देरी से खाद्यान्न की आपूर्ति हुई थी। दूसरे मामले में, प्रखंड आपूर्ति पदाधिकारी द्वारा जब्त खाद्यान्न कथित रूप से किसी अन्य व्यक्ति का था और उसे उसी व्यक्ति के पक्ष में रिहा कर दिया गया। अतः, याचिकाकर्ता के अनुसार, उसके विरुद्ध काला बाजारी का आरोप लगाने का आधार कमजोर था।
याचिकाकर्ता ने अनुबंध निरस्तीकरण और बैंक गारंटी की जब्ती को भी चुनौती दी। उसका तर्क था कि निगम ने उसके द्वारा किए गए किसी विशिष्ट नुकसान या क्षति का निर्धारण नहीं किया। इसके बावजूद, आरोपित आदेश में अस्पष्ट रूप से यह निर्देश दिया गया कि निगम को हुई मौद्रिक क्षति उसकी देय बिलों से वसूल की जाएगी और उसकी सुरक्षा जमा राशि जब्त की जाती है।
ब्लैकलिस्टिंग के संदर्भ में, याचिकाकर्ता का मामला यह था कि स्थायी ब्लैकलिस्टिंग अवैध और अनुपातहीन है। उसने यह इंगित किया कि निगम ने उसे स्थायी रूप से ब्लैकलिस्ट करने का निर्णय ले लिया, जबकि अनुबंध समाप्ति और जब्ती के आदेश स्वयं चुनौती के अधीन थे। उसने उच्चतम न्यायालय के निर्णय M/s Kulja Industries Limited v. Chief Gen. Manager, W.T. Proj., BSNL and others, AIR 2014 SC 9 पर भरोसा किया, जिसमें यह कहा गया था कि स्थायी ब्लैकलिस्टिंग अनुमति योग्य नहीं है और भारत के संविधान के अनुच्छेद 19(1)(g) का उल्लंघन करती है।
दूसरी ओर, निगम के अधिवक्ता ने यह तर्क दिया कि समझौते की समाप्ति और सुरक्षा जमा की जब्ती से संबंधित मुद्दे मूलतः तथ्यगत विवाद हैं। यह तय करने के लिए कि देरी हुई या नहीं, कोई नुकसान हुआ या नहीं, और यदि हुआ तो कितनी राशि वसूल योग्य है, साक्ष्य की आवश्यकता होगी।
निगम ने इसलिए आग्रह किया कि संविधान के अनुच्छेद 226 के तहत अपने रिट क्षेत्राधिकार का प्रयोग करते हुए उच्च न्यायालय को इन संविदात्मक विवादों पर तथ्य-निर्धारक न्यायालय की तरह कार्य नहीं करना चाहिए। इसके बजाय, दोनों पक्षों ने पहले ही समझौते की धारा 17 में ऐसे विवादों को एकल मध्यस्थ के पास भेजने पर सहमति व्यक्त की थी।
यह इंगित किया गया कि यद्यपि धारा 17 में मूल रूप से निगम के सीएमडी/प्रबंध निदेशक को एकल मध्यस्थ नामित किया गया था, परंतु 23 अक्टूबर 2015 से प्रभावी मध्यस्थता और सुलह (संशोधन) अधिनियम, 2015 के बाद सीएमडी/प्रबंध निदेशक मध्यस्थ के रूप में कार्य करने के लिए पात्र नहीं होंगे। तथापि, पक्षकार अब भी आपसी सहमति से किसी स्वतंत्र एकल मध्यस्थ की नियुक्ति कर सकते हैं, या मध्यस्थता और सुलह अधिनियम, 1996 की धारा 11(6) के तहत न्यायालय से मध्यस्थ की नियुक्ति के लिए संपर्क कर सकते हैं।
निगम के अधिवक्ता ने आगे यह भी कहा कि याचिकाकर्ता के बिलों से कथित मौद्रिक क्षति की वसूली का प्रश्न भी मध्यस्थता योग्य विषय है। संक्षेप में, उनका मत यह था कि अनुबंध की समाप्ति, सुरक्षा जमा की जब्ती और नुकसान की वसूली – ये सभी ऐसे विवाद हैं जिन्हें उपयुक्त मध्यस्थता कार्यवाही में तय किया जाना चाहिए।
ब्लैकलिस्टिंग के संबंध में, निगम ने अधिक सामंजस्यपूर्ण रुख अपनाया। ब्लैकलिस्टिंग पर न्यायिक निर्णयों को स्वीकार करते हुए, इसके अधिवक्ता ने माना कि पारित आदेश स्थायी ब्लैकलिस्टिंग के स्वरूप का था और इसके गंभीर नागरिक परिणाम हैं। उन्होंने सुझाव दिया कि ब्लैकलिस्टिंग के प्रश्न पर निगम द्वारा पुनः विचार किया जा सकता है, बशर्ते याचिकाकर्ता को सुनवाई का अवसर दिया जाए और न्यायालयों द्वारा निर्धारित विधि को ध्यान में रखा जाए।
दोनों पक्षों को सुनने और अभिलेखों की जांच करने के बाद, पटना उच्च न्यायालय ने स्वीकार किया कि ब्लैकलिस्टिंग को दी गई चुनौती सफल होने योग्य है। न्यायालय ने पाया कि ब्लैकलिस्टिंग का आदेश वस्तुतः स्थायी था और केवल याचिकाकर्ता के विरुद्ध दर्ज तीन प्राथमिकीों के आधार पर पारित किया गया था।
न्यायालय ने यह भी दर्ज किया कि पहले चर्चा किए गए दो आपराधिक मामलों में तो आरोप-पत्र पर आरोप निर्धारण (charge framing) की कार्यवाही भी अभी तक नहीं हुई थी। आपराधिक मामलों की यह प्रक्रमगत अवस्था प्रासंगिक मानी गई, क्योंकि केवल प्राथमिकी दर्ज होना, बिना आरोप तय किए, किसी व्यक्ति को आजीवन व्यवसाय से वंचित करने के लिए कमजोर आधार है।
इन आधारों पर, और याचिकाकर्ता द्वारा उद्धृत उच्चतम न्यायालय के निर्णय सहित न्यायिक मिसालों से समर्थित होकर, न्यायालय ने 28 मार्च 2016 की ज्ञापन संख्या 3898 के उस भाग को निरस्त कर दिया, जिसके द्वारा याचिकाकर्ता को ब्लैकलिस्ट में डाला गया था। विशेष रूप से, उसने उस ज्ञापन के क्रम संख्या 1 में निहित आदेश को, जहां तक वह ब्लैकलिस्टिंग से संबंधित था, निरस्त घोषित किया।
साथ ही, न्यायालय ने भविष्य में निगम को पूरी तरह कार्रवाई करने से प्रतिबंधित नहीं किया। उसने निगम को यह स्वतंत्रता दी कि वह ब्लैकलिस्टिंग के प्रश्न पर पुनः विचार कर सकता है। यह पुनर्विचार अभिलेखों पर उपलब्ध सामग्रियों के आधार पर, याचिकाकर्ता को सुनवाई का अवसर देकर, तथा ब्लैकलिस्टिंग पर न्यायिक निर्णयों को ध्यान में रखते हुए किया जाना चाहिए।
अनुबंध समाप्ति के संबंध में, न्यायालय ने यह नोट किया कि सुनवाई के समय तक समझौते की अवधि पहले ही समाप्त हो चुकी थी। इससे अनुबंध की पुनर्बहाली व्यावहारिक रूप से निरर्थक हो गई।
आरोपित आदेश के शेष भागों – अर्थात सुरक्षा जमा की जब्ती और मौद्रिक क्षति की वसूली (क्रम संख्या 2 और 3) – के संबंध में, न्यायालय ने निगम के तर्क से सहमति जताई। उसने माना कि ये ऐसे मुद्दे हैं जिन्हें समझौते की धारा 17 के तहत मध्यस्थता में तय किया जाना चाहिए। पक्षकार किसी एकल मध्यस्थ का आपसी सहमति से चयन करने के लिए स्वतंत्र हैं, या मध्यस्थता और सुलह अधिनियम के तहत सक्षम न्यायालय से एकल मध्यस्थ की नियुक्ति के लिए संपर्क कर सकते हैं।
तदनुसार, सीडब्ल्यूजेसि संख्या 14665 वर्ष 2016 को केवल ब्लैकलिस्टिंग को निरस्त करने की सीमित सीमा तक ही स्वीकार किया गया। सीडब्ल्यूजेसि संख्या 16064 वर्ष 2016 और सीडब्ल्यूजेसि संख्या 16029 वर्ष 2016 का निपटारा इस स्वतंत्रता के साथ किया गया कि पक्षकार अपने समझौते की शर्तों के अनुरूप मध्यस्थता न्यायाधिकरण के समक्ष उपाय प्राप्त कर सकते हैं।
यह निर्णय क्यों महत्वपूर्ण है
यह निर्णय बिहार में सरकारी निगमों के साथ काम करने वाले परिवहन ठेकेदारों और अन्य छोटे आपूर्तिकर्ताओं के लिए महत्वपूर्ण है।
पहला, यह दिखाता है कि केवल प्राथमिकी दर्ज होने के आधार पर, विशेषकर जब आरोप तक तय न हुए हों, कोई सरकारी निकाय किसी ठेकेदार को स्थायी रूप से ब्लैकलिस्ट नहीं कर सकता। ब्लैकलिस्टिंग का किसी व्यक्ति के व्यवसाय करने के अधिकार पर गंभीर प्रभाव पड़ता है और यह निष्पक्ष प्रक्रिया का पालन करने पर ही की जा सकती है।
दूसरा, पटना उच्च न्यायालय ने रेखांकित किया कि अनुबंध समाप्ति, सुरक्षा की जब्ती और धन की वसूली से जुड़े विवाद, जो विस्तृत तथ्यों और लेखा-जोखा पर आधारित होते हैं, सामान्यतः मध्यस्थता को भेजे जाने चाहिए जब अनुबंध में इसका प्रावधान हो। रिट न्यायालय प्रायः ऐसे तथ्यगत विवादों के लिए परीक्षण मंच के रूप में कार्य नहीं करेंगे।
इसी प्रकार की कार्रवाई का सामना कर रहे ठेकेदारों के लिए, इस निर्णय से दो स्पष्ट रास्ते सुझते हैं: अनुचित या स्थायी ब्लैकलिस्टिंग को उच्च न्यायालय के समक्ष चुनौती देना, और अपने संविदात्मक समझौतों के अनुरूप, धन संबंधी विवादों को मध्यस्थता के माध्यम से सुलझाना।
विधिक प्रश्न और उनके उत्तर
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प्रश्न: क्या कोई सरकारी निगम केवल इस आधार पर, कि आपराधिक मामले दर्ज हो गए हैं, बिना उन मामलों की अवस्था पर विचार किए और बिना समुचित सुनवाई दिए, किसी परिवहन ठेकेदार को स्थायी रूप से ब्लैकलिस्ट कर सकता है?
उत्तर: नहीं। पटना उच्च न्यायालय ने स्थायी ब्लैकलिस्टिंग को निरस्त कर दिया और यह माना कि केवल प्राथमिकीों के आधार पर, बिना पूर्ण विचार और सुनवाई के ऐसी कार्रवाई टिकाऊ नहीं है। निगम को निर्देश दिया गया कि वह ठेकेदार को सुनवाई का अवसर देकर और न्यायिक मिसालों को ध्यान में रखते हुए ब्लैकलिस्टिंग के प्रश्न पर पुनः विचार करे। -
प्रश्न: जब किसी अनुबंध में मध्यस्थता की धारा मौजूद हो, तो क्या परिवहन अनुबंध की समाप्ति, सुरक्षा जमा की जब्ती और कथित नुकसान की वसूली से जुड़े विवादों का निपटारा रिट कार्यवाही में किया जाना चाहिए?
उत्तर: नहीं। न्यायालय ने यह माना कि ये तथ्यगत विवाद हैं जिन्हें समझौते के तहत मध्यस्थता के लिए उपयुक्त माना गया है। पक्षकारों को चाहिए कि वे धारा 17 और मध्यस्थता और सुलह अधिनियम, 1996 के प्रावधानों के अनुरूप, एकल मध्यस्थ के माध्यम से अपने विवादों का निपटारा कराएं।
न्यायालय द्वारा उद्धृत मामले
- याचिकाकर्ता ने यह तर्क देने के लिए निर्णय M/s Kulja Industries Limited v. Chief Gen. Manager, W.T. Proj., BSNL and others, AIR 2014 SC 9 पर भरोसा किया कि स्थायी ब्लैकलिस्टिंग अनुमति योग्य नहीं है और भारत के संविधान के अनुच्छेद 19(1)(g) का उल्लंघन करती है।
मामले का विवरण
मामला संख्या: CWJC No. 14665 of 2016; CWJC No. 16064 of 2016; CWJC No. 16029 of 2016
मामला शीर्षक: Subodh Kumar Gupta बनाम The State of Bihar & Ors. (सभी तीन संबद्ध रिट याचिकाओं में)
उद्धरण: 2019 (3) PLJR 277
पीठ: Hon’ble Mr. Justice Rajeev Ranjan Prasad
अधिवक्ता:
- याचिकाकर्ता की ओर से (सभी तीन मामले): श्री संजीत कुमार, अधिवक्ता
- राज्य की ओर से (CWJC No. 14665 of 2016): श्री आलोक रंजन, AC to AAG 5
- राज्य की ओर से (CWJC No. 16064 of 2016): श्री मनोज कुमार, AC to GP 4
- राज्य की ओर से (CWJC No. 16029 of 2016): श्री अरविंद उज्ज्वल, SC 4
- Bihar State Food and Civil Supply Corporation Ltd. की ओर से (सभी तीन मामले): श्रीमती नम्रता मिश्रा, अधिवक्ता
मामले का स्वरूप: भारत के संविधान के अनुच्छेद 226 के तहत रिट याचिकाएं, जिनमें Bihar State Food and Civil Supply Corporation Ltd. के प्रबंध निदेशक के आम आदेश के विरुद्ध परिवहन अनुबंध की समाप्ति, सुरक्षा जमा की जब्ती, कथित नुकसान की वसूली और ब्लैकलिस्टिंग को चुनौती दी गई।
निर्णय की तिथि: 25 अप्रैल 2019
आरोपित आदेश: बिहार स्टेट फूड एंड सिविल सप्लाई कॉरपोरेशन लिमिटेड के प्रबंध निदेशक द्वारा जारी 28 मार्च 2016 की ज्ञापन संख्या 3898
निर्णय का लिंक: MTUjMTQ2NjUjMjAxNiMxI04=-jD3zaad856M=
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