मामले की पृष्ठभूमि
यह मामला राज्य सरकार के मदhepura जिला में उदाकिशुनगंज नगर परिषद बनाने के निर्णय से उत्पन्न हुआ।
शहरी विकास एवं आवास विभाग, बिहार सरकार द्वारा जारी मेमो संख्या 949 दिनांक 03.02.2021 के माध्यम से राज्य ने उदाकिशुनगंज नगर परिषद का गठन किया। चार नगर पंचायतें शामिल की गईं: लक्ष्मीपुर, किशुनगंज, रामपुर खेड़ा और रहटा फन्हन (पूर्वी भाग)। अधिसूचना में इन ग्राम पंचायतों के चौदह गांवों की सूची दी गई जो नये नगरपालिका क्षेत्र के अंतर्गत आएंगे।
याचिकाकर्ता पति-पत्नी हैं। याचिकाकर्ता संख्या 1 ने स्वयं को पूर्व मुखिया और याचिकाकर्ता संख्या 2 ने स्वयं को रहटा फन्हन ग्राम पंचायत की मुखिया बताया है। अपने क्षेत्र को नये शहरी स्थानीय निकाय में शामिल किए जाने से वे व्यथित थे।
अंतिम अधिसूचना से पहले, 26.12.2020 को राज्य सरकार ने बिहार नगरपालिका अधिनियम, 2007 की धारा 3 के तहत उदाकिशुनगंज नगर परिषद गठित करने के अपने इरादे की अधिसूचना जारी की। यह इरादा अधिसूचना, अधिनियम की धारा 4 के अनुसार, राजपत्र और समाचारपत्रों में प्रकाशित की गई।
अधिनियम की धारा 5 संबंधित क्षेत्र के किसी भी निवासी को आपत्ति दाखिल करने की अनुमति देती है। याचिकाकर्ता संख्या 1 एवं अन्य ने ऐसी आपत्ति दाखिल की, जिसकी प्रति रिट याचिका के साथ संलग्न थी। उन्होंने दावा किया कि क्षेत्र अभी भी सीमित आधारभूत संरचना और मुख्यतः कृषि एवं प्रवासी मजदूर आबादी वाला ग्रामीण क्षेत्र की तरह कार्य कर रहा है। उन्होंने यह भी आरोप लगाया कि इरादा अधिसूचना जारी करने से पहले कोई समुचित जांच नहीं की गई।
इन आपत्तियों के बावजूद, राज्य ने आगे बढ़ते हुए 03.02.2021 को अंतिम अधिसूचना जारी कर उदाकिशुनगंज नगर परिषद का गठन कर दिया।
प्रताड़ित महसूस करते हुए याचिकाकर्ताओं ने संविधान के अनुच्छेद 226 के तहत सिविल रिट क्षेत्राधिकार वाद संख्या 13427 वर्ष 2021 में पटना उच्च न्यायालय का दरवाजा खटखटाया। उन्होंने विभिन्न संवैधानिक एवं वैधानिक आधारों पर अधिसूचना को रद्द करने की मांग की।
अदालत ने क्या परखा और क्या निर्णय दिया
माननीय न्यायमूर्ति चक्रधारी शरण सिंह तथा माननीय न्यायमूर्ति मधुरेश प्रसाद की खंडपीठ ने मामले की सुनवाई की। प्रतिवादी संख्या 2 से 4 तथा 6 से 9 की ओर से प्रत्युत्तर हलफनामा दाखिल किया गया और याचिकाकर्ताओं ने प्रतिवादी 6 से 9 के प्रत्युत्तर हलफनामे के प्रति-प्रत्युत्तर (रिजॉइंडर) दाखिल किया।
आरंभ में ही न्यायालय ने रिट याचिका में दो तथ्यात्मक गलत बयानों को स्पष्ट किया। पहला, याचिकाकर्ताओं ने दावा किया था कि उदाकिशुनगंज नगर परिषद 14 ग्राम पंचायतों के विलय से बनाई गई। न्यायालय ने इंगित किया कि अधिसूचना में चौदह गांवों का उल्लेख है, चौदह ग्राम पंचायतों का नहीं। दूसरा, रिट याचिका के अनुच्छेद 5 में याचिकाकर्ताओं ने अधिसूचना में दिए गए नामों को ग्राम पंचायतों के नाम माना, जबकि वास्तव में वे अधिसूचना के कॉलम 3 में उल्लिखित गांवों के नाम थे।
राज्य ने अपने प्रत्युत्तर हलफनामे में उदाकिशुनगंज की पृष्ठभूमि का वर्णन किया। उप-मंडल 1980 के दशक की शुरुआत में स्थापित किया गया था। अधिसूचित क्षेत्र में पहले से ही उप-मंडलीय कार्यालय, सिविल कोर्ट, उप-जेल, टेलीफोन कार्यालय, विद्युत उपकेंद्र, पूर्ण रूप से सुसज्जित उप-मंडलीय अस्पताल, राष्ट्रीय राजमार्ग 106 (जो राष्ट्रीय राजमार्ग 31 से जुड़ता है), दूध शीतकरण संयंत्र, कोल्ड स्टोरेज, गैस एजेंसी और अन्य प्रतिष्ठान स्थित थे। 2011 की जनगणना के अनुसार, अधिसूचित क्षेत्र की कुल आबादी 46,861 थी।
राज्य ने आगे कहा कि जिला मजिस्ट्रेट, मधेपुरा की अध्यक्षता में एक समिति ने अधिनियम की धारा 5 के तहत याचिकाकर्ता संख्या 1 एवं अन्य द्वारा दाखिल आपत्तियों की जांच की। विचार-विमर्श के बाद समिति ने आपत्तियों को अस्वीकार कर नगर परिषद के गठन की अनुशंसा की। जनसंख्या के आंकड़ों तथा प्रशासनिक एवं वाणिज्यिक प्रतिष्ठानों के विवरण के आधार पर राज्य ने अंतिम अधिसूचना जारी करने का निर्णय लिया।
प्रतिवादी संख्या 2 से 4 की ओर से दाखिल प्रत्युत्तर हलफनामे में अधिसूचित क्षेत्र की विशिष्ट जनसंख्या संबंधी जानकारी भी दी गई। कार्यरत कुल आबादी 17,330 बताई गई। इनमें से मुख्य एवं सीमांत कृषक-श्रमिकों की आबादी 2,386 थी, अर्थात कार्यरत आबादी का 13.76%, जो 50% से काफी कम है।
याचिकाकर्ताओं के परामर्शदाता, अधिवक्ता श्री राजीव कुमार सिंह ने चार मुख्य तर्क प्रस्तुत किए:
पहला, उन्होंने दलील दी कि संविधान के अनुच्छेद 243-क्यू(2) के तहत क्षेत्र को नगर पंचायत, नगर परिषद या नगर निगम के रूप में वर्गीकृत करने के लिए मानक निर्धारित करने संबंधी राज्यपाल द्वारा कोई सार्वजनिक अधिसूचना जारी नहीं की गई। उनके अनुसार, ऐसी अधिसूचना किसी भी नगरपालिका के गठन के लिए पूर्वशर्त है और इसके अभाव में विवादित अधिसूचना असंवैधानिक है।
दूसरा, उन्होंने यह प्रस्तुत किया कि बिहार नगरपालिका अधिनियम, 2007 की धारा 5 के तहत दाखिल उनकी आपत्तियों पर उन्हें व्यक्तिगत रूप से सुनवाई का अवसर नहीं दिया गया।
तीसरा, उन्होंने तर्क दिया कि नवगठित उदाकिशुनगंज नगर परिषद में जनसंख्या का विभाजन अधिनियम की धारा 3(1) के दूसरे प्रावधान में गैर-कृषि आबादी से संबंधित शर्त को पूरा नहीं करता।
चौथा, उनका कहना था कि अधिनियम की धारा 3 के तहत जनसंख्या, घनत्व, स्थानीय प्रशासन के लिए राजस्व और अन्य कारकों के संबंध में निर्धारित जांच किए बिना ही इरादा अधिसूचना जारी कर दी गई, जिससे पूरा प्रक्रिया दोषपूर्ण हो गई।
अनुच्छेद 243-क्यू(2) से संबंधित पहले बिंदु पर, खंडपीठ ने उसी दिन दिए गए अपने निर्णय C.W.J.C. संख्या 6193 वर्ष 2021, बीरेंद्र प्रसाद यादव बनाम द स्टेट ऑफ बिहार एंड अदर्स, पर भरोसा किया। उस मामले में भी यही प्रश्न उठा था। उस निर्णय के प्रासंगिक अनुच्छेद (18 से 25) उद्धृत किए गए।
उन अनुच्छेदों से न्यायालय ने रेखांकित किया कि अनुच्छेद 243-क्यू(2) राज्यपाल को यह निर्देश देता है कि वह “संक्रमणकालीन क्षेत्र”, “छोटा शहरी क्षेत्र” और “बड़ा शहरी क्षेत्र” को वर्गीकृत करने के लिए जनसंख्या, घनत्व, स्थानीय प्रशासन के लिए राजस्व, गैर-कृषि गतिविधियों में रोजगार का प्रतिशत, आर्थिक महत्व और अन्य संबंधित कारकों को ध्यान में रखकर सार्वजनिक अधिसूचना द्वारा मानक निर्धारित करें।
न्यायालय ने यह नोट किया कि बिहार में ये मानक पहले ही राज्य विधानमंडल द्वारा बिहार नगरपालिका अधिनियम, 2007 (संशोधित सहित) की धाराओं 3, 7 और 13 में निर्धारित किए जा चुके हैं। ये वैधानिक प्रावधान किसी क्षेत्र को नगरपालिका क्षेत्र घोषित करने के लिए आवश्यक जनसंख्या सीमा, गैर-कृषि आबादी की आवश्यकता एवं अन्य कारकों को निर्दिष्ट करते हैं।
सर्वोच्च न्यायालय के निर्णय Champa Lal पर भरोसा करते हुए खंडपीठ ने माना कि ऐसे वैधानिक रूप से निर्धारित समान मानक अनुच्छेद 243-क्यू(2) के पर्याप्त पालन के समान हैं। अतः न्यायालय ने यह तर्क खारिज कर दिया कि राज्यपाल की पृथक अधिसूचना के अभाव में बिहार की सभी नगरपालिकाओं का गठन असंवैधानिक है।
दूसरे मुद्दे, यानी धारा 5 के तहत आपत्तियों पर सुनवाई से इनकार, पर न्यायालय ने अपनी खंडपीठ का निर्णय उषा देवी एण्ड अदर्स बनाम द स्टेट ऑफ बिहार एण्ड अदर्स, 2022(1) PLJR 833, संदर्भित किया और उसके अनुच्छेद 21 से 23, 47 से 49 और 51 से 52 उद्धृत किए।
उषा देवी मामले में न्यायालय ने माना था कि अधिनियम की धाराओं 3 और 7 की आवश्यकताएं प्रस्तावित नगरपालिका क्षेत्र के रूप में समग्र क्षेत्र पर लागू होती हैं, न कि प्रत्येक ग्राम पंचायत पर जिसे उस क्षेत्र में शामिल किया जाना है। यह भी कहा गया कि अनुच्छेद 243-क्यू के संदर्भ में अधिनियम की धाराओं 4 और 6 के अंतर्गत जारी अधिसूचनाएं विधायी प्रकृति की हैं, न कि प्रशासनिक या न्यायिक।
अधिनियम केवल इतना अपेक्षित करता है कि लिखित आपत्तियां आमंत्रित की जाएं और उन पर विचार किया जाए। वह न तो व्यक्तिगत सुनवाई का प्रावधान करता है और न ही प्रत्येक आपत्ति पर विस्तृत कारणयुक्त आदेश पारित करने का। एक बार आपत्तियों पर विचार कर अधिसूचना जारी हो जाए तो संवैधानिक न्यायालयों को नगरपालिका क्षेत्र के गठन या उन्नयन के नीति-निर्णय पर न्यायिक समीक्षा करते समय, न्यायिक कार्यों के लिए विकसित प्राकृतिक न्याय के नियमों को लागू नहीं करना चाहिए।
उषा देवी के सिद्धांतों को लागू करते हुए वर्तमान मामले में खंडपीठ ने माना कि याचिकाकर्ता यह कहकर अधिसूचना को चुनौती नहीं दे सकते कि उन्हें मौखिक सुनवाई नहीं दी गई या उनकी आपत्तियों पर कोई विस्तृत कारणयुक्त आदेश पारित नहीं किया गया।
तीसरे तर्क, यानी कृषक-श्रमिकों के प्रतिशत, पर न्यायालय को दो स्पष्ट उत्तर मिले।
पहला, याचिकाकर्ताओं ने न तो अपनी रिट याचिका में और न ही धारा 5 के तहत दी गई आपत्ति में यह विशेष रूप से उल्लेख किया कि क्षेत्र में मुख्य एवं सीमांत कृषक-श्रमिकों की कुल आबादी, कार्यरत कुल आबादी के 50% से अधिक है। इसलिए यह मुद्दा उनकी दलीलों में समुचित रूप से नहीं उठाया गया।
दूसरा, राज्य के प्रत्युत्तर हलफनामे में विशिष्ट आंकड़े दिए गए कि कुल कार्यरत आबादी 17,330 में से कृषक-श्रमिक केवल 2,386 हैं, अर्थात 13.76%। इन आंकड़ों का खंडन याचिकाकर्ताओं ने किसी भी अतिरिक्त हलफनामे में नहीं किया। चूंकि ये कथन अनुत्तरित रहे, न्यायालय ने उन्हें स्वीकार कर लिया। इस आधार पर न्यायालय ने माना कि जनसंख्या की संरचना से संबंधित वैधानिक शर्त का उल्लंघन नहीं हुआ और यह आधार असंगत है।
चौथे तर्क, अर्थात धारा 3(1) के तहत कथित जांच के अभाव, पर न्यायालय ने धारा 3(1) की भाषा पर ही दृष्टि डाली। यह धारा राज्य सरकार को यह अधिकार देती है कि वह सूचीबद्ध कारकों को ध्यान में रखते हुए और “ऐसी जांच करने के बाद जो वह उपयुक्त समझे”, किसी क्षेत्र को बड़ा, मध्यम या संक्रमणकालीन शहरी क्षेत्र के रूप में घोषित करने के अपने इरादे की घोषणा करे।
न्यायालय ने बल देकर कहा कि अधिनियम किसी विशेष प्रकार की जांच, जैसे अधिकारियों द्वारा भौतिक निरीक्षण या किसी विशेष प्रकार के सर्वेक्षण, का प्रावधान नहीं करता। इसके बजाय, यह राज्य सरकार को यह व्यापक विवेकाधिकार देता है कि वह जैसी जांच उपयुक्त समझे, वैसी करे।
खंडपीठ ने इसके बाद अपने पूर्ववर्ती खंडपीठ निर्णय दिनांक 21.03.2022, C.W.J.C. संख्या 6251 वर्ष 2021, नवीन कुमार बनाम द स्टेट ऑफ बिहार एण्ड अदर्स तथा एक समरूप वाद, का संदर्भ लिया तथा उसके अनुच्छेद 16 से 18 उद्धृत किए। उस निर्णय में यह माना गया था कि धारा 3(1) में प्रयुक्त “may” और “may deem fit” शब्दों से यह विधायी मंशा स्पष्ट होती है कि राज्य को विवेकाधिकार सौंपा गया है तथा जनसंख्या सीमा एवं गैर-कृषि आबादी से संबंधित प्रावधान निर्देशात्मक (directory) हैं, परंतु व्यापक रूप से राज्य को बांधते हैं।
इस तर्क को लागू करते हुए वर्तमान मामले में न्यायालय ने अवलोकन किया कि जब तक धारा 6 के तहत अंतिम अधिसूचना को यह नहीं दिखाया जाता कि वह धारा 3(1) के प्रावधानों और धारा 7 की आवश्यकताओं के विपरीत है, तब तक मात्र यह आरोप पर्याप्त नहीं है कि समुचित जांच नहीं की गई। इस मामले में याचिकाकर्ता ऐसा उल्लंघन प्रदर्शित नहीं कर सके, जबकि राज्य ने क्षेत्र की जनसंख्या एवं सुविधाओं से संबंधित सामग्री रिकॉर्ड पर रखी।
चारों प्रतिपादित तर्कों पर विचार करने के बाद खंडपीठ ने निष्कर्ष निकाला कि रिट याचिका निराधार है। मेमो संख्या 949 दिनांक 03.02.2021 को दी गई चुनौती असफल रही और रिट याचिका खारिज कर दी गई। लागत के संबंध में कोई आदेश पारित नहीं किया गया।
यह निर्णय क्यों महत्वपूर्ण है
यह निर्णय बिहार के ग्रामीण एवं अर्ध-शहरी क्षेत्रों के निवासियों और प्रतिनिधियों के लिए महत्वपूर्ण है, जो अपने गांव को नगर पंचायत या नगर परिषद में शामिल किए जाने का विरोध कर सकते हैं।
पटना उच्च न्यायालय ने स्पष्ट कर दिया है कि बिहार नगरपालिका अधिनियम, 2007 के तहत राज्य सरकार को किसी क्षेत्र को नगरपालिका क्षेत्र घोषित करने का व्यापक विवेकाधिकार है, बशर्ते जनसंख्या और शहरी विशेषताओं से संबंधित व्यापक वैधानिक मानकों का पालन किया गया हो।
आपत्ति करने वालों के लिए केवल यह कहना पर्याप्त नहीं होगा कि बहुत से लोग कृषि मजदूर हैं या कि आधारभूत संरचना का अभाव है। यह आवश्यक है कि स्पष्ट आंकड़े और विशिष्ट दलीलें प्रस्तुत की जाएं, जिनसे यह दिखाया जा सके कि अधिनियम में निर्धारित मानक पूरे नहीं होते।
न्यायालय ने यह भी स्पष्ट किया है कि इस प्रक्रिया में राज्य की अधिसूचनाएं विधायी प्रकृति की होती हैं। अधिनियम केवल इतना अपेक्षित करता है कि सरकार लिखित आपत्तियां आमंत्रित करे और उन पर विचार करे। यह प्रत्येक आपत्ति पर व्यक्तिगत सुनवाई या विस्तृत कारणयुक्त आदेश का अधिकार नहीं देता।
परिणामस्वरूप, भविष्य में बिहार में नगरपालिका क्षेत्रों के गठन या उन्नयन को इसी प्रकार के आधारों पर दी जाने वाली चुनौतियां, तब तक सफल होने की संभावना नहीं रखतीं, जब तक कि अधिनियम की धारा 3 और 7 में निर्धारित जनसंख्या एवं अन्य मानकों का स्पष्ट और विशिष्ट उल्लंघन न दिखाया जाए।
कानूनी प्रश्न और उनके उत्तर
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प्रश्न: क्या उदाकिशुनगंज नगर परिषद का गठन इस कारण असंवैधानिक था कि संविधान के अनुच्छेद 243-क्यू(2) के तहत राज्यपाल द्वारा पृथक सार्वजनिक अधिसूचना जारी नहीं की गई?
उत्तर: नहीं। न्यायालय ने माना कि बिहार नगरपालिका अधिनियम, 2007 में निहित वैधानिक मानक अनुच्छेद 243-क्यू(2) की आवश्यकताओं को पर्याप्त रूप से पूरा करते हैं। इस निष्कर्ष पर वह अपने पूर्ववर्ती निर्णय बीरेंद्र प्रसाद यादव एवं सर्वोच्च न्यायालय के Champa Lal निर्णय पर निर्भर रहा। -
प्रश्न: क्या याचिकाकर्ता, बिहार नगरपालिका अधिनियम, 2007 की धारा 5 के तहत दाखिल अपनी आपत्तियों पर व्यक्तिगत सुनवाई और कारणयुक्त आदेश के हकदार थे?
उत्तर: नहीं। उषा देवी के निर्णय पर भरोसा करते हुए न्यायालय ने माना कि नगरपालिका क्षेत्र के गठन की प्रक्रिया विधायी प्रकृति की है। राज्य केवल लिखित आपत्तियां आमंत्रित करने और उन पर विचार करने के लिए बाध्य है, व्यक्तिगत सुनवाई देने या विस्तृत आदेश पारित करने के लिए नहीं। -
प्रश्न: क्या अधिसूचित क्षेत्र वैधानिक जनसंख्या संरचना संबंधी आवश्यकताओं को पूरा करने में विफल रहा, या अधिनियम की धारा 3 के तहत जांच के अभाव से ग्रस्त था?
उत्तर: नहीं। याचिकाकर्ताओं ने विशेष रूप से यह नहीं कहा था कि कृषक-श्रमिक कुल कार्यरत आबादी के 50% से अधिक हैं, और राज्य के अनुत्तरित आंकड़ों से स्पष्ट था कि कृषक-श्रमिक केवल 13.76% हैं। धारा 3 राज्य को जांच के स्वरूप के संबंध में व्यापक विवेकाधिकार देती है और धारा 3 की प्रावधानों या धारा 7 के उल्लंघन का कोई प्रमाण प्रस्तुत नहीं किया गया।
न्यायालय द्वारा उद्धृत मामले
- Birendra Prasad Yadav बनाम द स्टेट ऑफ बिहार एण्ड अदर्स, C.W.J.C. संख्या 6193 वर्ष 2021 (पटना उच्च न्यायालय, निर्णय दिनांक 12.05.2022) – अनुच्छेद 243-क्यू(2) और बिहार नगरपालिका अधिनियम, 2007 की व्याख्या के लिए भरोसा किया गया।
- Champa Lal (सुप्रीम कोर्ट ऑफ इंडिया) – Birendra Prasad Yadav के उद्धृत हिस्से में अनुच्छेद 243-क्यू(2) के अर्थ और समान मानकों की आवश्यकता के संबंध में उद्धृत।
- Usha Devi एण्ड अदर्स बनाम द स्टेट ऑफ बिहार एण्ड अदर्स, 2022(1) PLJR 833 – बिहार नगरपालिका अधिनियम, 2007 के अध्याय II के अंतर्गत अधिसूचनाओं की प्रकृति और धारा 5 के तहत आपत्तियों की सीमित भूमिका के लिए संदर्भित।
- Navin Kumar बनाम द स्टेट ऑफ बिहार एण्ड अदर्स, C.W.J.C. संख्या 6251 वर्ष 2021 एवं समरूप वाद (पटना उच्च न्यायालय, निर्णय दिनांक 21.03.2022) – बिहार नगरपालिका अधिनियम, 2007 की धारा 3 की व्याख्या तथा राज्य की जांच के विवेकाधीन स्वरूप के लिए संदर्भित।
मामले का विवरण
वाद संख्या: Civil Writ Jurisdiction Case No.13427 of 2021
वाद का शीर्षक: Md. Mukhtar Alam and another बनाम The State of Bihar and others
न्यायालय: हाई कोर्ट ऑफ ज्यूडिकेचर एट पटना
पीठ: माननीय न्यायमूर्ति चक्रधारी शरण सिंह एवं माननीय न्यायमूर्ति मधुरेश प्रसाद
निर्णय की तिथि: 12-05-2022
उद्धरण: 2022(3) PLJR 95
अधिवक्ता:
- याचिकाकर्ताओं की ओर से: अधिवक्ता श्री राजीव कुमार सिंह; अधिवक्ता श्री आलोक कुमार सिंह
- प्रतिवादियों की ओर से: श्री शंकर कुमार, AC to AAG-7
मामले की प्रकृति: बिहार नगरपालिका अधिनियम, 2007 के तहत उदाकिशुनगंज नगर परिषद के गठन संबंधी राज्य की अधिसूचना को चुनौती देते हुए, भारत के संविधान के अनुच्छेद 226 के तहत दायर रिट याचिका।
विवादित अधिसूचना: शहरी विकास एवं आवास विभाग, बिहार सरकार द्वारा जारी मेमो संख्या 949 दिनांक 03.02.2021।
निर्णय का लिंक: पटना उच्च न्यायालय के पूर्ण निर्णय तक पहुंचने के लिए यहां क्लिक करें
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