मामले की पृष्ठभूमि
यह मामला बिहार सरकार के उस निर्णय से उपजा, जिसमें जिला सहरसा के अंतर्गत स्थित दो निकटवर्ती ग्राम पंचायतों खमहौती और सिमरी को जोड़कर नगर पंचायत सिमरी बख्तियारपुर को नगर परिषद के रूप में उन्नत करने का फैसला किया गया था।
याचिकाकर्ता सिमरी ग्राम पंचायत का निवासी है। उसने बिहार नगरपालिका अधिनियम, 2006 की धारा 6 के तहत जारी राज्य सरकार की अंतिम अधिसूचना दिनांक 03.03.2021 को चुनौती दी, जिसके द्वारा इन ग्राम पंचायतों का उन्नयन एवं नगर क्षेत्र में समावेशन किया गया था।
इस अंतिम कदम से पहले, नगर विकास एवं आवास विभाग द्वारा दिनांक 26.12.2020 की अग्रिम अधिसूचना जारी की गई थी। उस पूर्ववर्ती अधिसूचना में विभाग ने नगर पंचायत सिमरी बख्तियारपुर को नगर परिषद (सिमरी बख्तियारपुर) के रूप में उन्नत करने तथा उसके क्षेत्र में सिमरी को शामिल करने की अपनी मंशा घोषित की थी। यह बिहार नगरपालिका अधिनियम, 2006 की धारा 4 के तहत किया गया था, जो सरकार को अपनी मंशा घोषित करने और आपत्तियाँ आमंत्रित करने के लिए बाध्य करती है।
आवश्यकतानुसार, प्रभावित क्षेत्र के निवासियों से आपत्तियाँ आमंत्रित की गईं। अधिसूचना में स्पष्ट रूप से उल्लेख था कि आपत्तियों पर विचार केवल तभी किया जाएगा जब वे प्रमंडलीय आयुक्त या जिला पदाधिकारी के माध्यम से दाखिल की गई हों।
याचिकाकर्ता ने अन्य लोगों के साथ मिलकर कोशी प्रमंडल, सहरसा के आयुक्त तथा जिला पदाधिकारी, सहरसा के समक्ष अधिनियम की धारा 5 के तहत संयुक्त आपत्ति दायर की। इस प्रक्रिया के बाद, सरकार ने धारा 6 के तहत दिनांक 03.03.2021 की impugned अंतिम अधिसूचना जारी की, जिससे नगर क्षेत्र के उन्नयन और विस्तार की प्रक्रिया पूर्ण हुई।
न्यायालय ने क्या परखा और क्या निर्णय दिया
पटना उच्च न्यायालय की दो सदस्यीय पीठ, जिसमें माननीय श्री न्यायमूर्ति चक्रधारी शरण सिंह तथा माननीय श्री न्यायमूर्ति मधुरेश प्रसाद सम्मिलित थे, ने दो मुख्य पहलुओं की जाँच की।
पहला, क्या सिमरी ग्राम पंचायत के अंतर्गत स्थित गाँव सिमरी और अशरफचक को उन्नत नगर परिषद में शामिल करना, बिहार नगरपालिका अधिनियम, 2006 के तहत कृषक मजदूरों के प्रतिशत से संबंधित वैधानिक शर्त का उल्लंघन करता है।
दूसरा, क्या राज्य सरकार ने धारा 5 के तहत दायर याचिकाकर्ता की आपत्ति पर कोई विशिष्ट विस्तृत (speaking) आदेश पारित न करके तथा कथित रूप से निर्णय को जिला स्तरीय समिति पर छोड़कर अपने दायित्व का उल्लंघन किया।
याचिकाकर्ता ने दलील दी कि दोनों राजस्व गाँवों, सिमरी और अशरफचक, में कृषि के क्षेत्र में मुख्य एवं सीमांत मजदूरों की आबादी कुल मजदूरों की संख्या के 50% से अधिक है। उसके अनुसार यह सीमा अधिनियम की धारा 3(1) के द्वितीय उपबंध तथा दिशा-निर्देशों में निर्धारित स्वीकार्य सीमा से अधिक है। अपने दावे के समर्थन में उसने 2011 की जनगणना के आंकड़ों पर भरोसा किया।
इस आधार पर उसने तर्क दिया कि इन गाँवों को उन्नत नगर परिषद में शामिल करना अवैध है। उसने आगे यह भी कहा कि धारा 5 के तहत आपत्तियों पर विचार करना स्वयं राज्य सरकार का दायित्व है। उसके अनुसार, इस मामले में आपत्तियों पर केवल जिला स्तरीय समिति ने नज़र डाली और सरकार ने बिना स्वतंत्र विचार किए तथा आपत्तियों पर कोई आदेश पारित किए बगैर यांत्रिक ढंग से 03.03.2021 की अधिसूचना जारी कर दी।
बिहार राज्य ने प्रतिवाद-पत्र दाखिल किया। उसमें विशेष रूप से कहा गया कि उन्नत नगर परिषद में मुख्य कृषक एवं सीमांत कृषक मजदूरों का कुल प्रतिशत, कुल मजदूरों की संख्या का केवल 24.36% है। इस प्रकार, “ऐसे क्षेत्र” में कृषक मजदूरों की संख्या 50% से कम होने की कानूनी शर्त पूर्ण रूप से पूरी हुई।
राज्य ने आगे स्पष्ट किया कि धारा 5 के तहत प्राप्त आपत्तियों एवं सुझावों पर पहले जिला स्तरीय समिति द्वारा विचार किया गया। समिति के निर्णय या सुझावों को तत्पश्चात विभाग को अग्रसारित किया गया। इन्हीं आपत्तियों और समिति के इनपुट पर विचार करने के बाद ही राज्य सरकार ने 03.03.2021 की अंतिम अधिसूचना जारी की।
न्यायालय ने याचिकाकर्ता तथा तीन अन्य व्यक्तियों द्वारा दायर संयुक्त आपत्ति का सावधानीपूर्वक परीक्षण किया, जिसमें प्रस्तावित उन्नयन तथा सिमरी और अशरफचक को शामिल किए जाने का विरोध किया गया था। यह आपत्ति इस दावे पर आधारित थी कि केवल इन दो गाँवों में ही मुख्य एवं सीमांत कृषक मजदूरों की संख्या वहाँ के कुल मजदूरों की 50% से अधिक है, जिससे उनका समावेशन अवैधानिक हो जाता है।
पीठ ने बिहार नगरपालिका अधिनियम, 2006 की धारा 3(1) के द्वितीय उपबंध में निहित वैधानिक आवश्यकता की ओर रुख किया, जो इस प्रकार है:
“यह भी उपबंध रहे कि ऐसे सभी मामलों में मुख्य कृषक मजदूरों और सीमांत कृषक मजदूरों की कुल जनसंख्या, ऐसे क्षेत्र के कुल मजदूरों की जनसंख्या के पचास प्रतिशत से कम होगी।”
मुख्य प्रश्न यह था कि “ऐसे क्षेत्र” (“such area”) शब्द-युग्म को कैसे समझा जाए। न्यायालय ने उल्लेख किया कि याचिकाकर्ता की व्याख्या के अनुसार 50% की कसौटी को उन्नत नगर परिषद में शामिल किए जाने वाले प्रत्येक पृथक गाँव या ग्राम पंचायत पर अलग-अलग लागू करना होगा।
न्यायालय ने इस व्याख्या को भ्रांतिपूर्ण बताते हुए अस्वीकार कर दिया। उसने पटना उच्च न्यायालय की पूर्ववर्ती दो सदस्यीय पीठ द्वारा दिनांक 17.01.2022 को पारित निर्णय, CWJC No. 7446 of 2021, उषा देवी बनाम द स्टेट ऑफ बिहार एवं अन्य, पर व्यापक रूप से भरोसा किया। उस मामले में न्यायालय पहले ही अधिनियम की धाराओं 3 और 7 तथा “ऐसे क्षेत्र” शब्द-समूह की व्याख्या कर चुका था।
उषा देवी के पैरा 21 से 23 का हवाला देते हुए पीठ ने स्पष्ट किया कि “ऐसे क्षेत्र” से अभिप्राय उस संपूर्ण नगरीय क्षेत्र से है जिसे नगरपालिका क्षेत्र के रूप में गठित या उन्नत किए जाने का प्रस्ताव है, न कि उसमें जोड़े जा रहे प्रत्येक पृथक गाँव या ग्राम पंचायत से। अतः जनसंख्या, घनत्व, राजस्व, कृषिेतर गतिविधियों में रोजगार का प्रतिशत और इसी प्रकार की अन्य आवश्यकताओं का आकलन उस संपूर्ण नगरपालिका क्षेत्र के संदर्भ में किया जाएगा, जो उन्नयन के बाद अस्तित्व में आएगा, न कि गाँव-दर-गाँव।
इस तर्क को लागू करते हुए न्यायालय ने माना कि केवल सिमरी और अशरफचक गाँवों पर ध्यान केंद्रित कर अधिसूचना को चुनौती देने का याचिकाकर्ता का प्रयास गलत आधार पर टिका था। प्रासंगिक यह था कि उन्नत नगर परिषद के संपूर्ण क्षेत्र में मजदूरों की संरचना क्या है। चूँकि राज्य के प्रतिवाद-पत्र में यह कहा गया कि पूरे उन्नत क्षेत्र में मुख्य एवं सीमांत कृषक मजदूरों की संख्या मात्र 24.36% है, इसलिए धारा 3(1) के द्वितीय उपबंध या धाराओं 3(1) तथा 7 का कोई उल्लंघन सिद्ध नहीं हुआ।
याचिकाकर्ता की दलील के दूसरे हिस्से, अर्थात आपत्तियों पर विचार न किए जाने के संबंध में, न्यायालय ने पुनः उषा देवी के निर्णय पर भरोसा किया। उस पूर्व निर्णय में पटना उच्च न्यायालय ने बिहार नगरपालिका अधिनियम, 2006 के अध्याय II को संविधान के अनुच्छेद 243Q के साथ पढ़ते हुए, उन शक्तियों की प्रकृति का परीक्षण किया था जो इस अध्याय के अंतर्गत प्रयोग की जाती हैं। न्यायालय ने माना था कि धाराओं 4 और 6 के तहत मंशा घोषित करने और नगरपालिका क्षेत्रों का गठन करने संबंधी अधिसूचनाएँ, भले ही वे संविधान के अनुच्छेद 166 के तहत जारी की जाती हों, अपने स्वरूप में विधायी (legislative) हैं।
चूँकि यह कार्य विधायी है, न कि न्यायिक या अर्ध-न्यायिक, इसलिए अधिनियम केवल इतना अपेक्षित करता है कि आपत्तियाँ आमंत्रित की जाएँ और उन पर विचार किया जाए। यह राज्य पर यह दायित्व नहीं डालता कि वह प्रत्येक आपत्ति का निस्तारण करते हुए पृथक, कारणयुक्त, अर्ध-न्यायिक आदेश पारित करे। प्राकृतिक न्याय के सिद्धांतों, जैसे आपत्तियों पर विस्तृत आदेश पारित करने की बाध्यता, का इस प्रकार की विधायी कार्रवाई पर अनुप्रयोग नहीं होता।
इस निष्कर्ष को सुदृढ़ करने के लिए, पीठ ने सर्वोच्च न्यायालय के निर्णय, सुंदरजस कन्हयालाल भटिजा एवं अन्य बनाम कलेक्टर, ठाणे, महाराष्ट्र एवं अन्य, (1989) 3 एससीसी 396, से विस्तृत उद्धरण दिया। सर्वोच्च न्यायालय ने यह माना था कि नगर निगम का गठन एक विधायी प्रक्रिया है, न कि प्रशासनिक या न्यायिक। जब तक मसौदा अधिसूचना प्रकाशित करने और अभ्यावेदन पर विचार करने जैसी वैधानिक शर्तें पूरी कर ली जाती हैं, तब तक न्यायालय, न तो सुनवाई या कारणयुक्त आदेश पर ज़ोर दे सकता है और न ही सरकार के स्थान पर अपना निर्णय प्रतिस्थापित कर सकता है।
इस बाध्यकारी पूर्व उदाहरण तथा अपने ही पूर्ववर्ती निर्णय उषा देवी का अनुसरण करते हुए, पीठ ने माना कि याचिकाकर्ता की यह माँग कि राज्य सरकार उसके आपत्ति-पत्र पर कोई विशिष्ट आदेश पारित करे, विधि-सम्मत नहीं है। बिहार नगरपालिका अधिनियम, 2006 का अध्याय II “सचेत रूप से” आपत्तियों के निस्तारण या उन पर आदेश पारित करने की किसी भी आवश्यकता को छोड़ देता है। यह केवल इतना अनिवार्य करता है कि अंतिम निर्णय लेने से पूर्व सरकार उन पर विचार करे।
न्यायालय ने दर्ज किया कि आपत्तियाँ आमंत्रित की गईं, उन पर विचार किया गया और उसके पश्चात राज्य सरकार ने 03.03.2021 की अधिसूचना जारी की। एक बार जब यह प्रक्रिया अपनाई जा चुकी हो और अधिसूचना जारी हो जाए, तो संविधान के अनुच्छेद 226 के तहत रिट अधिकार-क्षेत्र का प्रयोग करते हुए कोई संवैधानिक न्यायालय, तब तक सरकार के इस नीति-निर्णय—जिसके अंतर्गत किसी नगर क्षेत्र का उन्नयन या एक बड़े नगरपालिका क्षेत्र का गठन किया गया है—की समीक्षा नहीं कर सकता, जब तक कि अनिवार्य वैधानिक प्रावधानों का स्पष्ट उल्लंघन प्रदर्शित न हो।
ऐसा कोई उल्लंघन न पाते हुए न्यायालय ने निष्कर्ष निकाला कि नगर पंचायत सिमरी बख्तियारपुर को नगर परिषद के रूप में उन्नत किए जाने के विरुद्ध याचिकाकर्ता कोई भी ठोस मामला प्रस्तुत करने में विफल रहा। फलस्वरूप, न्यायालय ने 03.03.2021 की अधिसूचना में हस्तक्षेप करने से इनकार कर दिया।
रिट याचिका को निराधार पाते हुए खारिज कर दिया गया। व्ययों के संबंध में कोई आदेश पारित नहीं किया गया।
यह निर्णय क्यों महत्वपूर्ण है
यह निर्णय उन क्षेत्रों के निवासियों के लिए महत्वपूर्ण है जिन्हें ग्रामीण ग्राम पंचायतों से बदलकर नगर परिषद जैसे बड़े नगरीय निकायों में बदला जा रहा है।
पहले, यह स्पष्ट करता है कि जब सरकार यह जाँच करती है कि कृषक मजदूरों की संख्या 50% से कम है या नहीं, तो वह पूरे प्रस्तावित नगरपालिका क्षेत्र को देखती है, न कि प्रत्येक अलग-अलग गाँव को। अतः भले ही किसी एक गाँव में cultivators का प्रतिशत अधिक हो, केवल यही तथ्य उसके समावेशन को रोकने के लिए पर्याप्त नहीं होगा।
दूसरे, पटना उच्च न्यायालय ने पुनः यह स्थापित किया है कि नगरपालिका क्षेत्रों का सृजन या उन्नयन एक नीति-निर्णय है, जिसका स्वरूप विधायी है। लोग आपत्तियाँ भेज सकते हैं और सरकार को उन पर विचार करना होता है, लेकिन नागरिक यह अधिकार नहीं जता सकते कि उन्हें व्यक्तिगत सुनवाई दी जाए या प्रत्येक आपत्ति पर विस्तृत लिखित आदेश पारित किया जाए।
ऐसे परिवर्तनों से प्रभावित लोगों के लिए इसका अर्थ यह है कि यदि बिहार नगरपालिका अधिनियम, 2006 में निर्धारित शर्तों का स्पष्ट उल्लंघन न हो, तो इन अधिसूचनाओं को न्यायालय में चुनौती देना कठिन होगा।
विधिक प्रश्न और उनके उत्तर
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प्रश्न: क्या उन्नत नगर परिषद में सिमरी और अशरफचक गाँवों को शामिल करना, बिहार नगरपालिका अधिनियम, 2006 के तहत यह शर्त उल्लंघन करता है कि मुख्य एवं सीमांत कृषक मजदूरों की संख्या कुल मजदूरों की 50% से कम होनी चाहिए?
उत्तर: नहीं। न्यायालय ने माना कि 50% की कसौटी पूरे उन्नत नगरपालिका क्षेत्र पर लागू होती है, न कि प्रत्येक गाँव पर अलग-अलग। राज्य के आँकड़ों से यह स्पष्ट था कि पूरे नगर परिषद क्षेत्र में केवल 24.36% मजदूर cultivators थे, अतः कोई उल्लंघन नहीं हुआ। -
प्रश्न: क्या अंतिम अधिसूचना जारी करने से पूर्व राज्य सरकार पर यह कानूनी दायित्व था कि वह धारा 5 के तहत दायर याचिकाकर्ता की आपत्ति पर पृथक, कारणयुक्त आदेश पारित करे?
उत्तर: नहीं। न्यायालय ने माना कि अधिनियम के अध्याय II के अंतर्गत नगरपालिका क्षेत्रों की घोषणा और उनका गठन एक विधायी कार्य है। कानून केवल इतना अपेक्षित करता है कि आपत्तियाँ आमंत्रित की जाएँ और उन पर विचार किया जाए; उन पर विस्तृत आदेश पारित करने की कोई बाध्यता नहीं है। -
प्रश्न: यदि अनिवार्य प्रावधानों का उल्लंघन न हुआ हो, तो क्या उच्च न्यायालय अनुच्छेद 226 के तहत नगर पंचायत के उन्नयन संबंधी सरकार के निर्णय में हस्तक्षेप कर सकता है?
उत्तर: नहीं। जब वैधानिक प्रक्रिया का पालन कर लिया गया हो और आपत्तियों पर विचार कर लिया गया हो, तो नगरपालिका सीमाओं और उन्नयन से संबंधित ऐसे नीति-निर्णयों के संबंध में न्यायालय सरकार के स्थान पर अपना निर्णय नहीं रखेगा।
न्यायालय द्वारा उद्धृत मामले
- उषा देवी बनाम द स्टेट ऑफ बिहार एवं अन्य, CWJC No. 7446 of 2021 (पटना उच्च न्यायालय, आदेश दिनांक 17.01.2022)।
- सुंदरजस कन्हयालाल भटिजा एवं अन्य बनाम कलेक्टर, ठाणे, महाराष्ट्र एवं अन्य, (1989) 3 Supreme Court Cases 396।
मामले का विवरण
मामला संख्या: सिविल रिट अधिकार-क्षेत्र मामला संख्या 9421, 2021
मामले का शीर्षक: कारी चौधरी बनाम द स्टेट ऑफ बिहार एवं अन्य
न्यायालय: पटना उच्च न्यायालय
पीठ: माननीय श्री न्यायमूर्ति चक्रधारी शरण सिंह एवं माननीय श्री न्यायमूर्ति मधुरेश प्रसाद
निर्णय की तिथि: 22.03.2022
उद्धरण: 2022(2) PLJR 201
पक्षकारों के अधिवक्ता:
याचिकाकर्ता की ओर से: श्री सिया राम शाही, अधिवक्ता; श्री सैयद मसलेह उद्दीन अशरफ, अधिवक्ता
प्रतिवादियों (बिहार राज्य एवं अन्य) की ओर से: श्री किंकर कुमार (SC-9); श्री जाकी हैदर, AC to SC-9; सुश्री दीपिका शर्मा, AC to SC-9
मामले का स्वरूप: भारत के संविधान के अनुच्छेद 226 के तहत दायर रिट याचिका, जिसमें बिहार नगरपालिका अधिनियम, 2006 की धाराओं 4, 5 और 6 के अंतर्गत जारी राज्य सरकार की उस अधिसूचना को चुनौती दी गई, जो नगर पंचायत के नगर परिषद में उन्नयन तथा अतिरिक्त ग्राम पंचायतों के समावेशन से संबंधित थी।
निर्णय की प्रति का लिंक: पटना उच्च न्यायालय का पूर्ण निर्णय पढ़ने के लिए यहाँ क्लिक करें
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