मामले की पृष्ठभूमि
रिट मामला खगड़िया जिले के गांव मुस्किपुर के एक निवासी द्वारा दायर किया गया था। वह ग्राम पंचायत राज मुश्किपुर, थाना गोगरी के अधीन रहता है।
दिनांक 26.12.2020 को बिहार सरकार के नगर विकास एवं आवास विभाग ने एक अधिसूचना जारी की। इस अधिसूचना के माध्यम से राज्य ने गोगरी‑जमालपुर नगर पंचायत को गोगरी‑जमालपुर नगर परिषद के रूप में उन्नत करने की अपनी मंशा घोषित की।
प्रस्तावित उन्नत नगर क्षेत्र में अन्य क्षेत्रों के साथ‑साथ ग्राम पंचायत राज मुश्किपुर को भी शामिल किया जाना था। याचिकाकर्ता ने अपने ग्राम पंचायत को नवनिर्मित नगर परिषद की सीमा के भीतर शामिल किए जाने पर आपत्ति की।
असंतुष्ट होकर उन्होंने पटना उच्च न्यायालय की नागर रिट अधिकारिता के अंतर्गत पहुंचकर राहत मांगी। उन्होंने न्यायालय से प्रार्थना की कि 26.12.2020 की अधिसूचना, जहां तक वह मुस्किपुर ग्राम पंचायत को प्रस्तावित नगर निकाय में शामिल करती है, उसे निरस्त कर दिया जाए।
न्यायालय ने क्या परखा और क्या निर्णय दिया
पटना उच्च न्यायालय ने राज्य की अधिसूचना के विरुद्ध याचिकाकर्ता द्वारा उठाए गए दो मुख्य आधारों की जांच की।
पहला, याचिकाकर्ता का तर्क था कि अधिसूचना जारी करने से पहले राज्य सरकार को ग्राम पंचायत राज मुश्किपुर से सहमति लेनी चाहिए थी। उनके अनुसार, यह सहमति बिहार पंचायत राज अधिनियम, 2006 की धारा 11 के तहत आवश्यक थी।
दूसरा, उनका कहना था कि अधिसूचना बिहार नगरपालिका अधिनियम, 2007 की धारा 3(1) के द्वितीय उपबंध में उल्लिखित जनसंख्या संबंधी आवश्यकताओं को पूरा नहीं करती। इसी आधार पर भी वे अधिसूचना को निरस्त कराना चाहते थे।
खंडपीठ ने रिट याचिका में किए गए कथनों को ध्यानपूर्वक पढ़ा। इस पढ़ने पर उसे जनसंख्या से संबंधित दूसरे आधार के समर्थन में कोई भी तथ्यात्मक नींव दिखाई नहीं दी।
न्यायालय ने इंगित किया कि रिट याचिका में अधिनियम की धारा 3(1) के द्वितीय उपबंध के तहत जनसंख्या आवश्यकताओं के पूर्ण न होने संबंधी कथन का समर्थन करने वाला कोई भी कथन (अवेरमेंट) नहीं था। बिना किसी विशेष तथ्य या आंकड़े के, न्यायालय ने माना कि इस आपत्ति को तुरंत खारिज करना होगा। इस प्रकार, जनसंख्या‑आधारित चुनौती को प्रारंभिक स्तर पर ही निरस्त कर दिया गया।
इसके बाद खंडपीठ ने पहले और मुख्य आधार की ओर रुख किया: कि बिहार पंचायत राज अधिनियम, 2006 की धारा 11 के तहत ग्राम पंचायत की सहमति ऐसी किसी भी अधिसूचना से पहले अनिवार्य थी।
इस मुद्दे पर न्यायालय ने हाल ही के एक खंडपीठ निर्णय दिनांक 09.03.2022, C.W.J.C. No. 8511 of 2021, शीर्षक Manoj Kumar and Others vs. The State of Bihar and Others तथा उससे संबंधित अन्य मामलों पर व्यापक रूप से भरोसा किया।
Manoj Kumar में भी इसी तरह की आपत्तियां उठाई गई थीं। वहां, याचिकाकर्ताओं के अधिवक्ता ने तर्क दिया था कि राज्य ने बिहार पंचायत राज अधिनियम, 2006 की धारा 11 का पालन नहीं किया। उनका कहना था कि पंचायत क्षेत्र से गांवों को बाहर कर उन्हें नगर क्षेत्र में शामिल करने के दौरान ग्राम पंचायतों से कोई परामर्श नहीं किया गया।
उन्होंने C.W.J.C. No. 10074 of 2009 (Neelam Devi vs. The State of Bihar and Others) में दिए गए एकल न्यायाधीश के पूर्व निर्णय पर भरोसा किया था। Neelam Devi में, अप्र संशोधित पंचायत राज अधिनियम की धारा 11 की व्याख्या इस प्रकार की गई थी कि ऐसा परामर्श आवश्यक है। उस तर्क‑श्रृंखला के अनुसार, ग्राम पंचायतों से परामर्श न करना पूरे उपक्रम को अवैध बना देता।
हालांकि, जैसा कि Manoj Kumar में खंडपीठ ने स्पष्ट किया, बिहार पंचायत राज (संशोधन) अधिनियम, 2017 के बाद विधिक स्थिति बदल गई। Manoj Kumar में, वर्तमान मामले की तरह, विवाद संशोधित प्रावधानों के तहत की गई कार्रवाई से संबंधित था।
Manoj Kumar की खंडपीठ ने यह भी उल्लेख किया कि 2017 के बाद के कानून की पहले ही एक अन्य खंडपीठ द्वारा Usha Devi के मामले में परीक्षा की जा चुकी है। Usha Devi में, न्यायालय ने बिहार पंचायत राज अधिनियम, 2006 की धारा 1 (2017 के संशोधन सहित) तथा उसी अधिनियम की धारा 14 के प्रभाव का विश्लेषण किया था।
Usha Devi के अनुच्छेद 24 से 27, जिन्हें Manoj Kumar में तथा पुनः वर्तमान निर्णय में उद्धृत किया गया है, स्थिति को स्पष्ट करते हैं। संशोधन के बाद धारा 1 कहती है कि पंचायत राज अधिनियम संपूर्ण बिहार पर लागू होगा, सिवाय उन क्षेत्रों के जहां बिहार नगरपालिका अधिनियम, 2007 या चैटनमेंट अधिनियम, 1924 लागू होता है।
Usha Devi में खंडपीठ ने एक स्पष्ट निष्कर्ष निकाला। जैसे ही राज्य बिहार नगरपालिका अधिनियम, 2007 की धारा 4 के तहत किसी विशेष क्षेत्र को नगर क्षेत्र घोषित करने की अपनी मंशा की अधिसूचना जारी करता है, उसी क्षण उस क्षेत्र पर पंचायत राज अधिनियम का लागू होना समाप्त हो जाता है।
इसका अर्थ यह है कि पंचायत राज अधिनियम के तहत दी गई सुरक्षा और कार्यकाल, जिनमें निर्वाचित मुखियाओं का कार्यकाल भी शामिल है, नगरपालिका अधिनियम के अनुसार किसी नगर पालिका के गठन या उन्नयन में बाधा नहीं बन सकते।
इसके अतिरिक्त, पंचायत राज अधिनियम की धारा 14(1) को संविधान के अनुच्छेद 243E(1) के साथ पढ़ने पर स्पष्ट होता है कि ग्राम पंचायत अपनी प्रथम बैठक से पाँच वर्ष तक रहती है “जब तक कि किसी प्रचलित कानून के अंतर्गत इससे पहले भंग न कर दी जाए।” Usha Devi में न्यायालय ने माना कि इस प्रकार पंचायत का विघटन कानून के संचालन द्वारा हो सकता है, अर्थात् नगरपालिका अधिनियम की धारा 4 के लागू होने से, मंशा अधिसूचना के माध्यम से।
Manoj Kumar में खंडपीठ ने इसी तर्क को लागू करते हुए यह दलील खारिज कर दी कि 2017 संशोधन के बाद भी पंचायत राज अधिनियम की धारा 11 के अंतर्गत परामर्श अनिवार्य बना रहा। उसने निष्कर्ष निकाला कि एक बार नगरपालिका अधिनियम की धारा 4 के तहत अधिसूचना जारी हो जाने पर, पंचायत राज अधिनियम के प्रावधान, जिनमें धारा 11 भी शामिल है, उस क्षेत्र पर लागू नहीं रहते।
वर्तमान मामले में लौटते हुए, खंडपीठ ने उल्लेख किया कि 26.12.2020 की विवादित अधिसूचना ठीक ऐसी ही मंशा अधिसूचना थी, जो नगरपालिका अधिनियम के तहत जारी की गई थी। इसे गोगरी‑जमालपुर नगर पंचायत को नगर परिषद के रूप में उन्नत करने और ग्राम पंचायत राज मुश्किपुर को उसकी सीमा में शामिल करने के लिए जारी किया गया था।
Manoj Kumar और Usha Devi में स्थापित विधि का अनुपालन करते हुए न्यायालय ने माना कि इस अधिसूचना को जारी करने से पहले पंचायत राज अधिनियम की धारा 11 के तहत ग्राम पंचायत से सहमति लेना कानूनी रूप से आवश्यक नहीं था। एक बार मंशा अधिसूचना के माध्यम से नगरपालिका अधिनियम लागू हो गया, तो उस क्षेत्र में पंचायत राज अधिनियम के प्रावधान लागू होना समाप्त हो गए।
अत: याचिकाकर्ता की पहली आपत्ति भी असफल रही। खंडपीठ ने स्पष्ट रूप से कहा कि Manoj Kumar में दिए गए खंडपीठ निर्णय के आलोक में यह तर्क कि धारा 11 के अनुपालन न होने से नगर निकाय के गठन या उन्नयन को दोषपूर्ण ठहराया जा सकता है, निराधार है।
दोनों आधारों का निपटान करने के बाद न्यायालय ने निष्कर्ष निकाला कि रिट याचिका में कोई दम नहीं है। तदनुसार, याचिका को खारिज कर दिया गया।
हालांकि, खंडपीठ ने यह स्पष्ट कर दिया कि लागत के संबंध में कोई आदेश पारित नहीं किया जाएगा। इसका अर्थ यह है कि याचिकाकर्ता मुकदमा हार गया, फिर भी उस पर लागत के रूप में कोई धनात्मक दंड नहीं डाला गया।
यह निर्णय क्यों महत्वपूर्ण है
यह निर्णय उन गांववासियों और ग्राम पंचायत प्रतिनिधियों के लिए महत्वपूर्ण है, जो उस समय प्रभावित होते हैं जब उनके ग्रामीण क्षेत्र को नगर पंचायत या नगर परिषद में मिलाने का प्रस्ताव आता है।
पटना उच्च न्यायालय ने स्पष्ट किया कि बिहार पंचायत राज अधिनियम में 2017 के संशोधन के बाद, एक बार बिहार नगरपालिका अधिनियम के तहत नगर निकाय बनाने या उन्नत करने के लिए मंशा अधिसूचना जारी हो जाए, तो ग्राम पंचायत की सहमति आवश्यक नहीं रहती।
न्यायालय ने यह भी रेखांकित किया कि जनसंख्या आंकड़ों के आधार पर की जाने वाली चुनौती को याचिका में ठोस तथ्यों के साथ समर्थन देना होगा। केवल खोखले कथन, जिनके समर्थन में कोई विशिष्ट averment न हो, स्वीकार नहीं किए जाएंगे।
व्यावहारिक रूप से इसका अर्थ यह है कि जब सरकार ग्रामीण क्षेत्रों को शहरी स्थानीय निकायों में परिवर्तित करने का निर्णय लेती है, तो प्रभावित निवासी इस अधिसूचना को रोकने के लिए पंचायत राज अधिनियम की धारा 11 पर निर्भर नहीं कर सकते। उन्हें अन्य वैध कानूनी आधार तलाशने होंगे और उन आधारों के समर्थन में विशिष्ट तथ्य याचिका में दर्ज करने होंगे।
विधिक प्रश्न और उत्तर
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प्रश्न: क्या दिनांक 26.12.2020 की वह अधिसूचना, जिसमें गोगरी‑जमालपुर नगर पंचायत को नगर परिषद में उन्नत करने और मुस्किपुर ग्राम पंचायत को शामिल करने की मंशा घोषित की गई, बिहार नगरपालिका अधिनियम, 2007 की धारा 3(1) के द्वितीय उपबंध के तहत जनसंख्या आवश्यकताओं को पूरा न करने के कारण निरस्त की जा सकती है?
उत्तर: नहीं। रिट याचिका में जनसंख्या आवश्यकताओं के उल्लंघन को दर्शाने वाले कोई विशिष्ट averment नहीं थे, इसलिए इस आधार को तुरंत खारिज कर दिया गया। -
प्रश्न: क्या ऐसी मंशा अधिसूचना जारी करने से पहले बिहार पंचायत राज अधिनियम, 2006 की धारा 11 के तहत संबंधित ग्राम पंचायत से पूर्व सहमति या परामर्श अनिवार्य है?
उत्तर: नहीं। Usha Devi के आधार पर दिए गए Manoj Kumar के खंडपीठ निर्णय का अनुसरण करते हुए न्यायालय ने माना कि एक बार नगरपालिका अधिनियम की धारा 4 के तहत मंशा अधिसूचना जारी हो जाने पर, उस क्षेत्र के लिए पंचायत राज अधिनियम, जिसमें धारा 11 भी शामिल है, अप्रयोज्य हो जाता है। धारा 11 के अनुपालन न होने से अधिसूचना दोषपूर्ण नहीं होती।
न्यायालय द्वारा उद्धृत मामले
- C.W.J.C. No. 8511 of 2021, Manoj Kumar and Others vs. The State of Bihar and Others तथा उससे संबंधित अन्य मामले (खंडपीठ निर्णय दिनांक 09.03.2022)।
- C.W.J.C. No. 10074 of 2009, Neelam Devi vs. The State of Bihar and Others (एकल न्यायाधीश; Manoj Kumar में विचारित)।
- Usha Devi (खंडपीठ; अनुच्छेद 24–27 Manoj Kumar के माध्यम से उद्धृत; वर्तमान निर्णय में पूरे मामले का विवरण उपलब्ध नहीं)।
मामले का विवरण
मामला संख्या: Civil Writ Jurisdiction Case No. 3426 of 2022
मामले का शीर्षक: Mazhar Ali vs. The State of Bihar & Others
न्यायनिर्णय उद्धरण: 2022(3) PLJR 139
पीठ (Coram): माननीय श्री न्यायमूर्ति Chakradhari Sharan Singh; माननीय श्री न्यायमूर्ति Madhuresh Prasad
निर्णय की तिथि: 20-05-2022
अधिवक्ता: याचिकाकर्ता की ओर से Mr. Anil Kumar Choudhary, Advocate; प्रतिवादियों की ओर से Mr. Yogendra Pd. Sinha, AAG-7; प्रतिवादियों की ओर से Mr. Shankar Kumar, AC to AAG-7
मामले का स्वरूप: नगर पंचायत को नगर परिषद में उन्नत करने तथा प्रस्तावित नगर क्षेत्र में एक ग्राम पंचायत को शामिल करने संबंधी राज्य की अधिसूचना को चुनौती देते हुए दायर नागर रिट याचिका।
निर्णय का लिंक: Official Patna High Court judgment link
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