मामले की पृष्ठभूमि
यह रिट याचिका M/S Chhatra Industries द्वारा, उसके भागीदार के माध्यम से, दायर की गई थी, जिसमें बिहार औद्योगिक क्षेत्र विकास प्राधिकरण (BIADA) के विकास पदाधिकारी द्वारा दिनांक 28.09.2020 को जारी एक संचार को चुनौती दी गई थी।
उक्त संचार द्वारा BIADA ने याचिकाकर्ता को सूचित किया कि आवंटन निरस्त होने के बाद भी 13 वर्षों तक BIADA की भूमि पर कथित रूप से अवैध कब्जा बनाए रखने के लिए 5 लाख रुपये का दंड लगाया गया है। यह कार्यवाही बिहार औद्योगिक क्षेत्र विकास प्राधिकरण अधिनियम, 1974 की धारा 12 के तहत की गई बताई गई थी।
जब मामला पटना उच्च न्यायालय के समक्ष आया, तो पीठ ने प्रारंभ में यह व्यक्त किया कि, चूंकि याचिकाकर्ता को अवैध कब्जेदार पाया गया है, न्यायालय उसके पक्ष में अपनी विवेकाधीन रिट अधिकारिता का प्रयोग करने के प्रति अनुकूल न हो। तब याचिकाकर्ता के अधिवक्ता ने स्पष्ट किया कि चुनौती सीमित है: याचिकाकर्ता BIADA की धारा 12 के तहत दंड लगाने की अधिकारिता पर सवाल उठा रहा है, न कि न्यायालय से यह निर्णय चाह रहा है कि आवंटन रद्द करने का आदेश या अतिक्रमण के तथ्यात्मक आरोप सही हैं या नहीं।
इस सीमित चुनौती को देखते हुए, न्यायालय ने BIADA को विशेष रूप से इस मुद्दे पर — कि वह धारा 12 के तहत अपनी ही प्राधिकारी के माध्यम से सीधे जुर्माना लगाने की शक्ति रखता है या नहीं — प्रति-हलफनामा दाखिल करने की अनुमति दी।
न्यायालय ने क्या परखा और क्या निर्णय दिया
पटना उच्च न्यायालय के समक्ष मूल प्रश्न संकीर्ण लेकिन महत्वपूर्ण था: क्या BIADA, BIADA अधिनियम की धारा 12 के बल पर, याचिकाकर्ता द्वारा कथित अतिक्रमण के लिए स्वयं 5 लाख रुपये का आर्थिक दंड लगा सकती है?
याचिकाकर्ता की ओर से यह तर्क दिया गया कि धारा 12 एक दंडात्मक प्रावधान है। यह अधिनियम के तहत अपराधों के लिए दंड निर्धारित करती है, पर BIADA को न्यायालय के रूप में कार्य करने या सीधे दंड लगाने का अधिकार नहीं देती। याचिकाकर्ता के अनुसार, केवल सक्षम अधिकारिता वाली आपराधिक न्यायालय, मुकदमे और दोषसिद्धि के बाद ही ऐसे दंड लगा सकती है।
याचिकाकर्ता ने न्यायालय से यह अनुरोध नहीं किया कि वह उसके आवंटन की निरस्ती या अतिक्रमण के आरोप की सही–गलत पर फैसला दे। उसका मामला यह था कि, भले ही BIADA उसे अतिक्रमणकारी मानती हो, प्राधिकरण स्वयं धारा 12 के तहत 5 लाख रुपये का आपराधिक जुर्माना नहीं लगा सकती।
दूसरी ओर, BIADA का रुख, जैसा कि विशेष रूप से उसके प्रति-हलफनामे के अनुच्छेद 26 में दर्ज है, भिन्न था। BIADA ने तर्क दिया कि:
BIADA के किसी भी आदेश, जो संरचनाओं या अतिक्रमण को हटाने से संबंधित हो, के उल्लंघन पर, धारा 12 के पहले भाग के अनुसार 5 लाख रुपये का जुर्माना लगाना उसके “अधिकार–क्षेत्र के भीतर” है। BIADA के अनुसार, केवल धारा 12 का वह भाग, जो अधिकतम छह माह के साधारण कारावास से संबंधित है, प्रथम श्रेणी के मजिस्ट्रेट की भागीदारी आवश्यक बनाता है। इसी आधार पर, BIADA ने लगभग 15 वर्षों तक कथित रूप से भूमि पर “कब्ज़ा जमाए रखने” के लिए लगाया गया जुर्माना उचित ठहराया, जो उसके अनुसार औद्योगिक विकास में बाधा था और औद्योगिक क्षेत्र में अन्य उद्यमियों को भूमि से वंचित करता था।
इसके बाद न्यायालय ने BIADA अधिनियम की धारा 12 का सावधानी से परीक्षण किया। उसने इस प्रावधान को पूर्ण रूप से उद्धृत किया:
धारा 12(1) के अनुसार, जो कोई भी किसी संरचना या अतिक्रमण को हटाने के संबंध में प्राधिकरण के किसी आदेश का उल्लंघन करता है, या प्राधिकरण द्वारा बनाई गई किसी विनियम के विरुद्ध किसी भूमि या भवन का उपयोग करता है, वह “दंडनीय होगा”:
(1) 5 लाख रुपये के जुर्माने से या प्राधिकरण द्वारा वहन की गई समस्त लागत के 300% से, जो भी अधिक हो; या
(2) ऐसे साधारण कारावास से जिसकी अवधि छह माह तक बढ़ाई जा सकती है; या
(3) दोनों से; और, जारी अपराध की दशा में, दोषसिद्धि के बाद प्रतिदिन अधिकतम 5,000 रुपये के अतिरिक्त जुर्माने से।
धारा 12(2) में कहा गया है कि इस अधिनियम के तहत अभियोजन के संबंध में वसूल किए गए सभी जुर्माने प्राधिकरण को भुगतान किए जाएंगे।
धारा 12(3) स्पष्ट रूप से घोषित करती है कि प्रथम श्रेणी के मजिस्ट्रेट से नीचे की कोई भी न्यायालय इस अधिनियम के तहत किसी अपराध की सुनवाई नहीं करेगी।
न्यायालय ने धारा में प्रयुक्त दो महत्वपूर्ण अभिव्यक्तियों पर प्रकाश डाला:
पहला, कि धारा 12(1) के तहत दंड “किसी भी ऐसे व्यक्ति” पर लागू होता है “जो उल्लंघन करता है” निर्दिष्ट आदेशों या विनियमों का, और यह दंड “किसी अपराध” के लिए “दोषसिद्धि के बाद” लगाया जाना है। दूसरा, कि धारा 12(3) स्पष्ट रूप से अनिवार्य करती है कि अधिनियम के तहत अपराधों की सुनवाई केवल प्रथम श्रेणी के मजिस्ट्रेट से नीचे न रहने वाली न्यायालय ही करेगी।
इन प्रावधानों को साथ–साथ पढ़ते हुए, न्यायालय ने टिप्पणी की कि धारा 12 एक आपराधिक प्रक्रिया का संकेत देती है। सबसे पहले अभियोजन होना चाहिए, फिर प्रथम श्रेणी के मजिस्ट्रेट के समक्ष मुकदमे की सुनवाई, और केवल दोषसिद्धि के बाद ही कोई दंड लगाया जा सकता है — चाहे वह जुर्माना हो, कारावास हो, दोनों हों या जारी अपराध के लिए प्रतिदिन का जुर्माना।
न्यायालय ने स्पष्ट रूप से उल्लेख किया कि धारा 12(1) तीन प्रकार के दंड का प्रावधान करती है, परंतु ये सभी “किसी अपराध” के लिए “दोषसिद्धि के बाद” शब्दों से जुड़े हुए हैं। अतः इन दंडों को लगाने का अधिकार विशिष्ट रूप से आपराधिक न्यायालय के पास है, न कि BIADA के, जब वह अपने प्रशासनिक पक्ष के रूप में कार्य कर रही हो।
BIADA के इस तर्क पर कि कम से कम वह कारावास नहीं तो जुर्माना तो लगा ही सकती है, न्यायालय ने पाया कि “दंडात्मक प्रावधान में इसका कोई आधार नहीं है।” धारा 12 की भाषा ऐसा कोई विभाजन नहीं बनाती कि BIADA आर्थिक दंड का भाग लगा सके और न्यायालय केवल कारावास से निपटे। इसके बजाय, दंड का पूरा परिप्रेक्ष्य दोषसिद्धि के बाद आपराधिक न्यायालय के अधिकार–क्षेत्र में रखा गया है।
न्यायालय ने उस तथ्यगत आरोप का भी पुनरावलोकन किया कि आवंटन निरस्त होने के बाद 13 वर्षों तक याचिकाकर्ता ने अवैध रूप से भूमि पर अतिक्रमण किया। उसने दर्ज किया कि विवादित संचार दिनांक 28.09.2020 के अनुसार यही कथित अपराध था। हालांकि, याचिकाकर्ता का कहना था कि आवंटन या अतिरिक्त भूमि की निरस्ती अनुचित और अस्थिर थी। ये दावे तथ्यगत विवादों से संबंधित थे।
पीठ ने स्पष्ट रूप से कहा कि वह इस प्रश्न पर कोई मत व्यक्त करने से सचेत रूप से परहेज़ कर रही है कि याचिकाकर्ता वास्तव में BIADA की भूमि पर अतिक्रमणकारी था या नहीं। उन तथ्यगत विवादों को उपयुक्त कार्यवाही में निर्णय के लिए खुला छोड़ दिया गया। न्यायालय ने स्वयं को केवल जुर्माना लगाने की अधिकारिता के प्रश्न तक कठोरता से सीमित रखा।
धारा 12 की इस प्रकार व्याख्या करने के बाद, न्यायालय इस निष्कर्ष पर पहुंचा कि BIADA के पास धारा 12 में निर्दिष्ट किसी भी दंड को लगाने की अधिकारिता नहीं है। ऐसे सभी दंड केवल सक्षम आपराधिक न्यायालय, अर्थात प्रथम श्रेणी के मजिस्ट्रेट से नीचे न रहने वाली न्यायालय द्वारा “दोषसिद्धि के बाद” ही लगाए जा सकते हैं।
तदनुसार, दिनांक 28.09.2020 का वह संचार, जिस हद तक उसने याचिकाकर्ता पर धारा 12 के तहत 5 लाख रुपये का जुर्माना लगाने का प्रयत्न किया, “स्पष्ट रूप से अधिकार–क्षेत्र से बाहर और इस प्रकार विधि में अस्थिर” पाया गया और निरस्त कर दिया गया।
साथ ही, न्यायालय ने यह स्पष्ट करने का ध्यान रखा कि इस दंड को निरस्त किए जाने से याचिकाकर्ता पर BIADA द्वारा लगाए गए आरोप किसी भी प्रकार से समाप्त नहीं होते। न ही यह BIADA द्वारा अतिक्रमण के संबंध में दर्ज किए गए तथ्यात्मक निष्कर्षों में हस्तक्षेप करता है। इन मुद्दों को स्पष्ट रूप से “विधि के अनुसार उपयुक्त कार्यवाही में उठाए/विचारित किए जाने” के लिए खुला छोड़ा गया।
अंत में, रिट याचिका को स्वीकार किया गया, परंतु केवल इस सीमा तक कि विवादित BIADA संचार द्वारा लगाए गए 5 लाख रुपये के जुर्माने को निरस्त किया जाए।
यह निर्णय क्यों महत्वपूर्ण है
यह निर्णय BIADA तथा बिहार की समान विकास प्राधिकरणों के अधीन औद्योगिक भूखंडों के सभी आवंटियों और कब्जाधारियों के लिए महत्वपूर्ण है। यह स्पष्ट करता है कि BIADA BIADA अधिनियम की धारा 12 के तहत न्यायाधीश और दंड देने वाली प्राधिकारी के रूप में कार्य नहीं कर सकती।
यदि BIADA को यह विश्वास हो कि किसी आवंटी ने आदेश का उल्लंघन किया है, भूमि पर अतिक्रमण किया है, या विनियमों का उल्लंघन करते हुए उसका दुरुपयोग किया है, तो वह विधि द्वारा उपलब्ध कदम उठा सकती है, जैसे आवंटन रद्द करना या अभियोजन आरंभ करना। परंतु जहां तक धारा 12 के तहत आपराधिक दंड, जिसमें 5 लाख रुपये जैसा भारी जुर्माना भी शामिल है, का प्रश्न है, BIADA को आपराधिक न्यायालय का दरवाजा खटखटाकर दोषसिद्धि प्राप्त करनी होगी। वह केवल प्रशासनिक संचार जारी कर ऐसे दंड एकतरफा रूप से नहीं लगा सकती।
इसी के साथ, यह निर्णय आवंटियों को यह स्पष्ट संदेश भी देता है कि अधिकार–क्षेत्र के आधार पर दंड आदेश का निरस्तीकरण तथ्यों पर ‘क्लीन चिट’ के बराबर नहीं है। अतिक्रमण या अवैध कब्जे के आरोपों को BIADA अभी भी विधि सम्मत माध्यमों से, जिनमें प्रथम श्रेणी के मजिस्ट्रेट के समक्ष आपराधिक अभियोजन या अन्य उपयुक्त कार्यवाहियां शामिल हैं, आगे बढ़ा सकती है।
नागरिकों और लघु उद्योगों के लिए, पटना उच्च न्यायालय का यह निर्णय इस बात पर बल देता है कि प्राधिकरणों को दंडात्मक क़ानूनों में निर्धारित प्रक्रिया का पालन करना ही होगा। भले ही आरोप गंभीर हों, दंड केवल सक्षम न्यायालय में निष्पक्ष मुकदमे के बाद ही आ सकता है, न कि सीधे प्रशासनिक आदेशों के माध्यम से।
कानूनी प्रश्न और उत्तर
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प्रश्न: क्या बिहार औद्योगिक क्षेत्र विकास प्राधिकरण अधिनियम, 1974 की धारा 12 के तहत BIADA के पास कथित अतिक्रमण के लिए किसी आवंटी पर सीधे 5 लाख रुपये का जुर्माना लगाने की अधिकारिता है?
उत्तर: नहीं। पटना उच्च न्यायालय ने माना कि धारा 12 के तहत सभी दंड, जिनमें जुर्माना भी शामिल है, केवल “दोषसिद्धि के बाद” प्रथम श्रेणी के मजिस्ट्रेट से नीचे न रहने वाली न्यायालय द्वारा ही लगाए जा सकते हैं। BIADA स्वयं ऐसे दंड नहीं लगा सकती। -
प्रश्न: क्या धारा 12 के तहत 5 लाख रुपये के दंड को निरस्त किया जाना याचिकाकर्ता को अवैध अतिक्रमण के आरोपों से मुक्त कर देता है?
उत्तर: नहीं। न्यायालय ने स्पष्ट रूप से कहा कि उसने अतिक्रमण से संबंधित निष्कर्षों की सही–गलत पर कोई निर्णय नहीं दिया। ये मुद्दे उपयुक्त कार्यवाही में विवादित किए जाने के लिए अभी भी खुले हैं।
न्यायालय द्वारा उद्धृत मामले
- इस निर्णय के पाठ में किसी पूर्ववर्ती निर्णय का उल्लेख या उस पर भरोसा नहीं किया गया है।
मामले का विवरण
मामला संख्या: Civil Writ Jurisdiction Case No. 8123 of 2021
मामले का शीर्षक: M/S Chhatra Industries through its partner Sanjay Kumar Mishra v. State of Bihar & Ors.
कोरम: माननीय श्री न्यायमूर्ति Chakradhari Sharan Singh तथा माननीय श्री न्यायमूर्ति Madhuresh Prasad
उद्धरण: 2022(2) PLJR 211
मामले का स्वरूप: बिहार औद्योगिक क्षेत्र विकास प्राधिकरण अधिनियम, 1974 की धारा 12 के तहत दंड लगाने संबंधी BIADA संचार को चुनौती देने वाली रिट याचिका।
अधिवक्ता:
याचिकाकर्ता की ओर से: श्री Prakash Chandra
राज्य बिहार की ओर से: श्री Abbas Haider (SC-6)
प्रतिवादी BIADA की ओर से: श्री Devesh Shankaran तथा श्री Pankaj Kumar Sinha
निर्णय का लिंक: पटना उच्च न्यायालय की वेबसाइट पर पूरा निर्णय देखें
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