मामले की पृष्ठभूमि
याचिकाकर्ता भागलपुर नगर निगम के पाँच निर्वाचित पार्षद थे। वे निगम के अलग‑अलग वार्डों से संबंधित थे और पटना उच्च न्यायालय के नागरिक रिट अधिकारिता के अंतर्गत पहुंचे।
उनकी शिकायत भागलपुर नगर निगम के मुख्य पार्षद (मेयर) के खिलाफ प्रस्तावित अविश्वास प्रस्ताव से जुड़ी थी। बिहार नगर पालिका अधिनियम, 2007 और बिहार नगर पालिका अविश्वास प्रस्ताव प्रक्रिया नियमावली, 2010 के तहत पार्षद विशेष बैठक में अविश्वास प्रस्ताव पारित कर मुख्य पार्षद या उप मुख्य पार्षद को पद से हटा सकते हैं।
याचिकाकर्ताओं का कहना था कि 01.12.2021 को उन्होंने ऐसी विशेष बैठक के लिए एक लिखित अभ्यावेदन (requisition) दिया था। उनके अनुसार, इस अभ्यावेदन पर भागलपुर नगर निगम के 51 में से 21 पार्षदों ने हस्ताक्षर किए थे, अर्थात कानून के अनुसार कुल निर्वाचित पार्षदों के एक‑तिहाई से अधिक।
उस समय नगर निगम का कार्यकाल समाप्त होने के करीब था। निगम के कार्यकाल की समाप्ति से पूर्व अंतिम छह माह की “अवशिष्ट अवधि” 09.12.2021 से शुरू होनी थी और कार्यकाल 09.06.2022 को समाप्त होना था।
याचिकाकर्ताओं के 01.12.2021 दिनांकित अभ्यावेदन पर भागलपुर के नगर आयुक्त ने विचार किया। विधिक राय के आधार पर कार्य करते हुए, आयुक्त ने 11.12.2021 के पत्र द्वारा अभ्यावेदनकर्ताओं को सूचित किया कि उस अभ्यावेदन के आधार पर अविश्वास प्रस्ताव धारा 25, बिहार नगर पालिका अधिनियम, 2007 के तहत स्वीकार्य नहीं है। यह रुख लिया गया कि ऐसी कार्यवाही नगरपालिका की अवशिष्ट छह माह की अवधि के भीतर नहीं लाई जा सकती।
स्वयं को पीड़ित महसूस करते हुए पार्षदों ने पटना उच्च न्यायालय में यह रिट याचिका (सिविल रिट अधिकारिता वाद संख्या 1652 वर्ष 2022) दायर की। उन्होंने नगर आयुक्त की 11.12.2021 की सूचना को निरस्त करने और मेयर के विरुद्ध प्रस्तावित अविश्वास प्रस्ताव पर विचार हेतु विशेष बैठक बुलाने के लिए (मैंडमस) निर्देश देने की प्रार्थना की।
न्यायालय ने क्या जांचा और क्या निर्णय दिया
पटना उच्च न्यायालय की खंडपीठ, जिसमें माननीय श्री न्यायमूर्ति चक्रधारी शरण सिंह (निर्णय लेखक) और माननीय श्री न्यायमूर्ति मधुरेश प्रसाद सम्मिलित थे, ने इस प्रकरण की सुनवाई की और 04.04.2022 को निर्णय सुनाया।
न्यायालय के समक्ष केंद्रीय विधिक प्रश्न अत्यंत सीमित था: क्या आवश्यक संख्या में पार्षदों द्वारा हस्ताक्षरित अभ्यावेदन की प्रस्तुति को ही, विशेष रूप से उस उपबंध के संदर्भ में जो नगरपालिका के कार्यकाल के अंतिम छह माह के भीतर ऐसे प्रस्ताव को प्रतिबंधित करता है, बिहार नगर पालिका अधिनियम, 2007 की धारा 25(4) के अंतर्गत अविश्वास प्रस्ताव “लाने” के रूप में माना जा सकता है?
याचिकाकर्ताओं के अधिवक्ता का तर्क था कि 01.12.2021 का अभ्यावेदन अवशिष्ट छह माह की अवधि शुरू होने से पहले दिया गया था (जो 09.12.2021 से शुरू हुई)। अतः उनके अनुसार, धारा 25(4) के तृतीय प्रावधान द्वारा निर्मित वह रोक — जो कहता है कि नगरपालिका की अवशिष्ट छह माह की अवधि में अविश्वास प्रस्ताव नहीं लाया जाएगा — लागू नहीं होती।
उन्होंने यह दलील दी कि अभ्यावेदन दायर करने की तारीख को ही अविश्वास प्रस्ताव “लाए जाने” की तारीख माना जाना चाहिए। उन्होंने यह भी रेखांकित किया कि नियमों के तहत मुख्य पार्षद को अभ्यावेदन प्राप्त होने के सात दिनों के भीतर विशेष बैठक की सूचना जारी करनी होती है और उसके पंद्रह दिनों के भीतर बैठक आयोजित करनी होती है। यदि मुख्य पार्षद ने यह दायित्व निभाया होता तो सूचना और बैठक, दोनों अनुमत अवधि के भीतर या उससे पहले ही पड़ते, और 09.06.2022 से पूर्व ही प्रस्ताव पर विचार हो सकता था।
इसी आधार पर उन्होंने तर्क दिया कि मुख्य पार्षद को विशेष बैठक न बुलाने की किसी विफलता से लाभ नहीं दिया जा सकता, और जिन्होंने समय पर अभ्यावेदन देकर अपना दायित्व निभाया, उन पार्षदों के विरुद्ध तृतीय प्रावधान के तहत रोक लागू नहीं की जानी चाहिए।
निगम ने अपने अधिवक्ता के माध्यम से रिट याचिका का विरोध किया। उसकी ओर से दो प्रमुख बिंदु रखे गए।
पहला, यह कहा गया कि मुख्य पार्षद के खिलाफ पूर्व में भी अविश्वास प्रस्ताव लाए जा चुके हैं। एक ऐसा प्रस्ताव 25.09.2019 को लाया गया था और वह पराजित हो गया। दूसरा अविश्वास प्रस्ताव 09.12.2021 को लाया गया, जो भी पराजित हो गया।
निगम ने बिहार नगर पालिका अधिनियम की धारा 25(4) के द्वितीय प्रावधान पर भरोसा किया, जो पहले अविश्वास प्रस्ताव के बाद एक वर्ष के भीतर पुनः अविश्वास प्रस्ताव लाने पर रोक लगाता है। इस तर्क के अनुसार, 09.12.2021 से एक वर्ष के भीतर किसी भी नए प्रयास पर रोक होगी।
निगम ने आगे तर्क दिया कि यदि याचिकाकर्ताओं की अपनी ही स्थिति मान ली जाए — कि अभ्यावेदन की तारीख ही प्रस्ताव “लाने” की तारीख है — तो यह स्वयं उनके विरुद्ध हो जाएगी। अभ्यावेदन की तारीख को प्रस्ताव की तारीख मानने पर यह तीसरा अविश्वास प्रस्ताव होगा जो दूसरे प्रस्ताव के एक वर्ष के भीतर लाया जा रहा है, जो अधिनियम द्वारा निषिद्ध है।
दूसरे, निगम ने दोहराया कि चूंकि नगर निगम का कार्यकाल 09.06.2022 को समाप्त होने वाला था, धारा 25(4) के तृतीय प्रावधान के अनुसार 09.12.2021 के बाद, अर्थात अवशिष्ट छह माह की अवधि में, कोई भी अविश्वास प्रस्ताव नहीं लाया जा सकता। इस प्रकार, निगम के मतानुसार 11.12.2021 की सूचना द्वारा विधिक प्रतिबंध का सही‑सही प्रयोग किया गया।
अपने तर्कों के समर्थन में निगम ने पटना उच्च न्यायालय की पूर्व खंडपीठ के निर्णय Manik Lal Prasad v. State of Bihar and Ors., 2019 (3) PLJR 1310, विशेषत: उस निर्णय के अनुच्छेद 12 पर भरोसा किया। उस पूर्ववर्ती मामले में न्यायालय ने अविश्वास प्रस्ताव हेतु “अभ्यावेदन” की अवधारणा की समीक्षा की थी और यह ठहराया था कि अभ्यावेदन केवल आशय‑सूचना है, स्वयं प्रस्ताव नहीं।
वर्तमान मामले में खंडपीठ ने Manik Lal Prasad में दिए गए तर्क से सहमति व्यक्त की। न्यायालय ने रेखांकित किया कि बिहार नगर पालिका अधिनियम की धारा 25(4) यह वर्णन करती है कि मुख्य पार्षद या उप मुख्य पार्षद को किस प्रकार हटाया जा सकता है: उस उद्देश्य से बुलाई गई विशेष बैठक में कुल पार्षदों के बहुमत से पारित प्रस्ताव द्वारा, जो कम से कम एक‑तिहाई कुल पार्षदों द्वारा लिखित अभ्यावेदन के आधार पर बुलाई जाती है।
न्यायालय ने जोर देकर कहा कि धारा 25(4) से संलग्न तीन प्रावधान ऐसे प्रस्तावों के समय‑निर्धारण पर स्पष्ट सीमाएँ लगाते हैं। विशेष रूप से, तृतीय प्रावधान साफ तौर पर कहता है कि नगरपालिका की अवशिष्ट छह माह की अवधि में अविश्वास प्रस्ताव नहीं लाया जाएगा।
न्यायालय ने इसके बाद बिहार नगर पालिका अविश्वास प्रस्ताव प्रक्रिया नियमावली, 2010 का अवलोकन किया। नियम 2 इस प्रक्रिया को निम्न प्रकार से निर्धारित करता है:
- विशेष बैठक के लिए अभ्यावेदन कम से कम एक‑तिहाई निर्वाचित पार्षदों द्वारा हस्ताक्षरित होना चाहिए और मुख्य पार्षद को दिया जाना चाहिए।
- मुख्य पार्षद को अभ्यावेदन प्राप्त होने के सात दिनों के भीतर विशेष बैठक की सूचना जारी करनी होगी और ऐसी सूचना जारी करने के पंद्रह दिनों के भीतर बैठक बुलानी होगी।
- यदि मुख्य पार्षद कोई कार्यवाही नहीं करता, तो विशेष बैठक धारा 48(3) अधिनियम के अंतर्गत बुलाई जा सकती है, जिसकी सूचना मुख्य नगर पदाधिकारी द्वारा जारी की जाएगी।
- सूचना में अविश्वास प्रस्ताव के कारणों या आरोपों का स्पष्ट उल्लेख होना चाहिए।
- विशेष बैठक में प्रस्ताव को पढ़ा जाएगा, उस पर चर्चा होगी और उसी दिन गुप्त मतदान द्वारा मत के लिए रखा जाएगा।
इस ढांचे के आधार पर खंडपीठ ने माना कि अविश्वास प्रस्ताव तभी “लाया” जाता है जब उसे वास्तव में विशेष रूप से इस उद्देश्य से बुलाई गई बैठक में प्रस्तुत (मूव) और विचारित किया जाता है। केवल अभ्यावेदन प्रस्तुत कर देना उस बैठक की ओर उठाया गया एक कदम मात्र है; वह स्वयं प्रस्ताव नहीं है।
न्यायालय ने “अभ्यावेदन”, “सूचना‑ए‑प्रस्ताव” (notice of motion) और “प्रस्ताव” (motion) पर Manik Lal Prasad में हुई चर्चा तथा P. Ramanatha Aiyar की Advanced Law Lexicon से उद्धृत परिभाषाओं से भी समर्थन लिया। “सूचना‑ए‑प्रस्ताव” स्वयं प्रस्ताव नहीं है; वह केवल भविष्य में प्रस्ताव लाने के आशय को सूचित करती है। “प्रस्ताव” वह प्रस्तावना है जो किसी विचारमंच के समक्ष उसके निर्णय हेतु रखी जाती है।
इस तर्क को लागू करते हुए खंडपीठ ने निष्कर्ष निकाला कि पार्षदों द्वारा अभ्यावेदन प्रस्तुत करने की तारीख इस बात के निर्धारण के लिए महत्वहीन है कि अविश्वास प्रस्ताव निषिद्ध अवधि के भीतर आता है या नहीं। प्रासंगिक यह है कि विशेष बैठक में वास्तव में प्रस्ताव कब प्रस्तुत (मूव) किया जाता है।
अतः, क्योंकि नगरपालिका की अवशिष्ट छह माह की अवधि 09.12.2021 से शुरू हुई और निगम का कार्यकाल 09.06.2022 को समाप्त होना था, इस अवधि के दौरान अविश्वास प्रस्ताव लाने हेतु किसी भी विशेष बैठक पर धारा 25(4) के तृतीय प्रावधान की रोक लागू होगी। 01.12.2021 का अभ्यावेदन इस स्थिति को नहीं बदलता, क्योंकि उस निषेध के प्रभावी होने से पहले किसी विशेष बैठक में कोई प्रस्ताव अभी तक प्रस्तुत नहीं किया गया था।
इन निष्कर्षों के आलोक में न्यायालय ने माना कि याचिकाकर्ताओं का यह विधिक तर्क — कि अभ्यावेदन की तिथि को ही प्रस्ताव की तिथि माना जाए और इस प्रकार वह निषिद्ध अवधि से बाहर हो — स्वीकार नहीं किया जा सकता। अभ्यावेदन केवल आशय‑व्यक्ति ही बना रहा; विशेष बैठक और वास्तविक प्रस्ताव के अभाव में अविश्वास प्रस्ताव “लाने” की वैधानिक आवश्यकता पूरी नहीं हुई।
फलतः, न्यायालय ने 11.12.2021 दिनांकित नगर आयुक्त के पत्र में कोई अवैधता नहीं पाई, जिसमें यह कहा गया था कि उस अभ्यावेदन के आधार पर अविश्वास प्रस्ताव धारा 25 के तहत स्वीकार्य नहीं है।
इस प्रकार रिट याचिका खारिज कर दी गई, बिना किसी लागत‑आदेश (costs) के।
यह निर्णय क्यों महत्वपूर्ण है
यह निर्णय बिहार के नगर निगमों और नगरपालिकाओं के निर्वाचित सदस्यों के लिए महत्वपूर्ण है। यह स्पष्ट करता है कि पर्याप्त संख्या में पार्षदों द्वारा हस्ताक्षरित मात्र अभ्यावेदन प्रस्तुत कर देना ही मुख्य पार्षद या उप मुख्य पार्षद के विरुद्ध अविश्वास प्रस्ताव “लाना” नहीं माना जाएगा।
वैध अविश्वास प्रस्ताव के लिए आवश्यक है कि विशेष बैठक वास्तव में बुलाई जाए और उसमें प्रस्ताव को कार्यसूची पर रखकर चर्चा के लिए प्रस्तुत किया जाए। तभी यह कहा जा सकता है कि बिहार नगर पालिका अधिनियम की धारा 25(4) के अर्थ में प्रस्ताव “लाया” गया है।
निर्णय यह भी पुनः पुष्टि करता है कि अधिनियम में कड़े समय‑निर्धारण संबंधी प्रतिबंध निहित हैं। अविश्वास प्रस्ताव निम्न स्थितियों में नहीं लाया जा सकता:
- मुख्य पार्षद या उप मुख्य पार्षद के दायित्व ग्रहण करने के दो वर्ष के भीतर,
- एक बार अविश्वास प्रस्ताव लाए जाने के बाद एक वर्ष के भीतर पुनः, और
- नगरपालिका के कार्यकाल के अंतिम छह माह के भीतर।
स्थानीय प्रतिनिधियों और नागरिकों के लिए इसका अर्थ यह है कि मेयर या उप मेयर को अविश्वास के माध्यम से हटाने की कोशिशें इन वैधानिक प्रतिबंधों को ध्यान में रखकर ही नियोजित करनी होंगी। विशेष बैठक बुलाने में विलंब से भी यदि समय‑सीमा निकल जाए तो यह प्रयास विधिक रूप से असंभव हो सकता है।
नगर आयुक्त जैसे प्रशासकों के लिए यह निर्णय इस बात की पुष्टि करता है कि यदि अभ्यावेदन‑आधारित अविश्वास प्रक्रिया को आगे बढ़ाने से निषिद्ध अवधि के दौरान प्रस्ताव लाए जाने की स्थिति उत्पन्न होती हो, तो वे ऐसी प्रक्रिया को आगे बढ़ाने से इंकार कर सकते हैं। पटना उच्च न्यायालय ने अधिनियम की कठोर व्याख्या (strict reading) को समर्थन दिया है।
विधिक प्रश्न और उनके उत्तर
प्रश्न: क्या आवश्यक संख्या में पार्षदों द्वारा अभ्यावेदन प्रस्तुत करने की क्रिया, बिहार नगर पालिका अधिनियम, 2007 की धारा 25(4) के तहत अविश्वास प्रस्ताव “लाने” के समान है?
उत्तर: नहीं। पटना उच्च न्यायालय ने माना कि अभ्यावेदन केवल आशय‑सूचना या विचारार्थ प्रस्ताव मात्र है। अविश्वास प्रस्ताव तभी “लाया” जाता है जब उसे उस उद्देश्य से बुलाई गई विशेष बैठक में वास्तविक रूप से प्रस्तुत (मूव) किया जाए।
प्रश्न: क्या मुख्य पार्षद के विरुद्ध अविश्वास प्रस्ताव पर कार्यवाही की जा सकती है जब उस हेतु विशेष बैठक नगरपालिका के कार्यकाल की अवशिष्ट छह माह की अवधि के भीतर पड़ती हो?
उत्तर: नहीं। धारा 25(4) के तृतीय प्रावधान पर भरोसा करते हुए न्यायालय ने माना कि अविश्वास प्रस्ताव नगरपालिका की अवशिष्ट छह माह की अवधि में नहीं लाया जा सकता, चाहे अभ्यावेदन किसी भी तारीख को दायर किया गया हो।
प्रश्न: क्या 11.12.2021 दिनांकित नगर आयुक्त की वह सूचना, जिसमें कहा गया था कि अविश्वास प्रस्ताव स्वीकार्य नहीं है, निरस्त किए जाने योग्य थी?
उत्तर: नहीं। न्यायालय ने उस सूचना में कोई विधिक खामी नहीं पाई और विशेष बैठक बुलाने के लिए मैंडमस जारी करने से इंकार कर दिया। रिट याचिका खारिज कर दी गई।
न्यायालय द्वारा उद्धृत प्रकरण
Manik Lal Prasad v. State of Bihar and Ors., 2019 (3) PLJR 1310 – इस खंडपीठीय निर्णय पर यह स्पष्ट करने के लिए भरोसा किया गया कि अभ्यावेदन केवल आशय‑सूचना है और स्वयं अविश्वास प्रस्ताव नहीं है।
मामले का विवरण
वाद संख्या: Civil Writ Jurisdiction Case No.1652 of 2022
वाद का शीर्षक: Sanjay Kumar Sinha & Ors. v. The State of Bihar & Ors.
पीठ: Hon’ble Mr. Justice Chakradhari Sharan Singh; Hon’ble Mr. Justice Madhuresh Prasad
उद्धरण: 2022 (2) PLJR 441
अधिवक्ता:
- याचिकाकर्ताओं की ओर से: Mr. Purushottam Kumar Das, Advocate
- राज्य/प्रतिवादियों की ओर से: Mr. Kinkar Kumar, Standing Counsel-9; Ms. Deepika Sharma, AC to SC-9
- भागलपुर नगर निगम की ओर से: Mr. Manish Kumar, Advocate
मामले का स्वरूप: भागलपुर नगर निगम के मुख्य पार्षद (मेयर) के विरुद्ध अविश्वास प्रस्ताव हेतु विशेष बैठक बुलाने से इंकार को चुनौती देने वाली नागरिक रिट अधिकारिता के अंतर्गत रिट याचिका।
निर्णय की तिथि: 04.04.2022
CAV तिथि: 24.03.2022
निर्णय का लिंक: पटना उच्च न्यायालय की वेबसाइट पर निर्णय का पूर्ण पाठ
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