मामले की पृष्ठभूमि

मामला नोटिस आमंत्रण निविदा (NIT) संख्या 19/2018-19/RCD/Purnia दिनांक 05.01.2019 से उत्पन्न हुआ, जो कार्यपालक अभियंता, पथ निर्माण विभाग, पथ प्रभाग, पूर्णिया द्वारा जारी की गई थी। कार्य धामदाहा (नेहरू चौक) से बिहारीगंज बॉर्डर मार्ग होते हुए बरहरा कोठी सड़क को किलोमीटर 0.00 से 20.25 तक चौड़ीकरण एवं सुदृढ़ीकरण का था, जिसकी अनुमानित लागत 9268.91702 लाख रुपये थी।

याचिकाकर्ता, जो बिहार सहित अनेक राज्यों में कार्य संविदाओं के क्रियान्वयन में संलग्न एक प्राइवेट लिमिटेड कंपनी है, ने अपनी बोली प्रस्तुत की। earnest money deposit (EMD) के लिए उसने 1,02,70,000 रुपये की बैंक गारंटी दिनांक 08.02.2019 प्रस्तुत की, जो Axis Bank, सिलीगुड़ी द्वारा जारी की गई थी। यह गारंटी पथ निर्माण विभाग, पथ प्रभाग, पूर्णिया के कार्यपालक अभियंता के पक्ष में होनी थी।

जब तकनीकी बोलियां खोली गईं, तो याचिकाकर्ता ने पथ निर्माण विभाग की वेबसाइट से जाना कि उसकी बोली स्वीकार नहीं की गई है। वेबसाइट पर कारण दर्ज था कि बैंक गारंटी पथ निर्माण विभाग, पथ प्रभाग, सीवान के कार्यपालक अभियंता के पक्ष में गिरवी रखी गई है, इसलिए EMD को अमान्य माना गया।

यह जानने पर, याचिकाकर्ता ने तत्काल 13.02.2019 को विभाग के प्रधान सचिव तथा पथ प्रभाग, पूर्णिया के कार्यपालक अभियंता से संपर्क किया। उसने बताया कि बैंक गारंटी के पहले दो पृष्ठों में लाभार्थी ठीक प्रकार से पथ प्रभाग, पूर्णिया के कार्यपालक अभियंता के रूप में दर्शाया गया है, और केवल तीसरे पृष्ठ पर, टंकण त्रुटि के कारण “पथ प्रभाग, सीवान” मुद्रित हो गया है, जबकि “पथ प्रभाग, पूर्णिया” होना चाहिए था।

उसी दिन Axis Bank ने पथ प्रभाग, पूर्णिया के कार्यपालक अभियंता को संबोधित एक संशोधन पत्र जारी किया, जिसमें यह स्पष्ट किया गया कि गारंटी के पृष्ठ 2, अनुच्छेद 2, पंक्ति 8 में “पथ प्रभाग, सीवान” शब्दों को “पथ प्रभाग, पूर्णिया” के रूप में पढ़ा जाए। मूल गारंटी की अन्य सभी शर्तें और नियम अपरिवर्तित रहेंगे।

इन स्पष्टीकरणों के बावजूद, प्राधिकारियों ने याचिकाकर्ता की तकनीकी बोली खोलने की अनुमति नहीं दी। आहत होकर याचिकाकर्ता ने पटना उच्च न्यायालय की नागरिक रिट अधिकारिता के अंतर्गत याचिका दायर की।

न्यायालय ने क्या परखा और क्या निर्णय दिया

याचिकाकर्ता ने यह निर्देश चाहा कि उसके EMD को वैध माना जाए, उसकी अपात्रता को अवैध एवं मनमाना घोषित किया जाए, और यदि वह अन्यथा योग्य हो तो उसकी वित्तीय बोली भी अन्य बोलीदाताओं के साथ खोली जाए। मूल grievance यह था कि बैंक द्वारा की गई मात्र टंकण त्रुटि का उपयोग याचिकाकर्ता को निविदा प्रक्रिया से बाहर करने के लिए किया जा रहा था।

15.02.2019 को, रिट की लंबितावस्था के दौरान, न्यायालय ने एक अंतरिम आदेश पारित किया। यह स्वीकार करते हुए कि बैंक द्वारा की गई विसंगति को सुधार दिया गया था और वह टंकण त्रुटि प्रतीत होती थी, न्यायालय ने निर्देश दिया कि रिट याचिका के अंतिम परिणाम के अधीन, याचिकाकर्ता की वित्तीय बोली भी खोली जाए और राज्य प्राधिकारियों द्वारा विचार की जाए।

इसके बाद, याचिकाकर्ता ने राहत खंड में संशोधन के लिए एक इंटरलोक्यूटरी आवेदन दाखिल किया, जिसमें विशेष रूप से यह घोषणा मांगी गई कि EMD में तकनीकी दोष के आधार पर उसकी तकनीकी बोली को अस्वीकार/न विचार करना अवैध एवं मनमाना है।

राज्य प्रतिवादियों ने अपने प्रतिवाद हलफनामे में अस्वीकृति का बचाव किया। उनका कहना था कि जब ई-निविदा के साथ अपलोड किए गए EMD दस्तावेज की जांच की गई, तो ऐसा प्रतीत हुआ कि बैंक गारंटी पथ प्रभाग, पूर्णिया के कार्यपालक अभियंता के पक्ष में गिरवी नहीं रखी गई है, अतः वह NIT की शर्तों के अनुरूप नहीं थी। परिणामस्वरूप, याचिकाकर्ता की बोली “अनधिकृत” मानी गई और उसकी तकनीकी बोली नहीं खोली गई। उन्होंने आगे तर्क दिया कि ई-निविदा प्रणाली में, अपलोड किए गए दस्तावेजों में अंतिम अपलोड तिथि के बाद संशोधन नहीं किया जा सकता।

राज्य ने एक अनुपूरक प्रतिवाद हलफनामा भी दायर किया, जिसमें कहा गया कि वित्तीय बोलियां खोलने के लिए कोई कदम नहीं उठाया गया है और प्रक्रिया न्यायालय से आगे के निर्देशों की प्रतीक्षा में रोक दी गई है। 15.02.2019 के अंतरिम आदेश में संशोधन या उसे वापस लेने हेतु एक इंटरलोक्यूटरी आवेदन भी दायर किया गया।

न्यायमूर्ति राजीव रंजन प्रसाद ने तब बैंक गारंटी की विस्तार से जांच की। उन्होंने पाया कि:

• बैंक गारंटी के कवरिंग पत्र में स्पष्ट रूप से उल्लेख था कि गारंटी “आपके पक्ष में” जारी की गई है और वह पथ प्रभाग, पूर्णिया के कार्यपालक अभियंता को संबोधित थी।

• गारंटी विलेख का पहला पृष्ठ, जो 100 रुपये के स्टाम्प पेपर पर मुद्रित था, भी ठीक प्रकार से RCD, पथ प्रभाग, पूर्णिया के कार्यपालक अभियंता को संबोधित था और उसमें कवरिंग पत्र के समान ही गारंटी संख्या अंकित थी।

• केवल पृष्ठ 2 के अनुच्छेद 2 में एक त्रुटि थी, जहां प्रभाग के जिले का नाम “सीवान” के रूप में उल्लिखित था, जबकि “पूर्णिया” होना चाहिए था।

न्यायालय ने देखा कि यह विसंगति स्पष्ट रूप से लाभार्थी का नाम दर्ज करते समय हुई टंकण त्रुटि थी। गारंटी में उल्लिखित कार्य का नाम वही था जो निविदा के लिए आमंत्रित किया गया था।

न्यायाधीश की दृष्टि में, इस प्रकार की त्रुटि बैंक गारंटी को न तो अमान्य बनाती है और न ही अनिष्पाद्य। कवरिंग पत्र में “in your favour” वाक्यांश का प्रयोग तथा लगातार पथ प्रभाग, पूर्णिया के कार्यपालक अभियंता का उल्लेख, साथ ही कार्य का स्पष्ट विवरण, यह दर्शाता है कि बैंक की बाध्यकारी प्रतिबद्धता उसी विशिष्ट लाभार्थी को गारंटी राशि अदा करने की थी।

न्यायालय ने यह भी नोट किया कि याचिकाकर्ता ने तत्परता से कार्रवाई की। जैसे ही उसने वेबसाइट के स्क्रीनशॉट पर अस्वीकृति का कारण देखा, उसने 13.02.2019 को ही कार्यपालक अभियंता और प्रधान सचिव दोनों को, Axis Bank द्वारा जारी सुधार पत्र के साथ, अभ्यावेदन प्रस्तुत कर दिए।

महत्वपूर्ण रूप से, यह निर्विवाद तथ्य था कि तब तक किसी भी निविदाकर्ता की वित्तीय बोलियां नहीं खोली गई थीं। अतः न्यायालय ने माना कि यदि अब याचिकाकर्ता की तकनीकी बोली खोली जाए और गुण-दोष के आधार पर उसका मूल्यांकन किया जाए, तो निविदा प्रक्रिया को कोई क्षति नहीं पहुंचेगी।

न्यायाधीश ने उच्चतम न्यायालय के दो महत्वपूर्ण निर्णयों पर भरोसा किया।

पहला, Tata Cellular v. Union of India (AIR 1996 SC 11) में, उच्चतम न्यायालय ने यह सिद्धांत प्रतिपादित किया था कि सरकारी निविदाओं जैसे संविदात्मक मामलों में भी, न्यायालय मनमानी, पक्षपात या Wednesbury unreasonableness को रोकने के लिए न्यायिक समीक्षा कर सकता है। पटना उच्च न्यायालय ने उन विस्तृत अंशों को उद्धृत किया जिसमें कहा गया कि सार्वजनिक प्राधिकार तब हस्तक्षेप के योग्य होता है जब उसने प्रासंगिक तथ्यों की अनदेखी की हो, अप्रासंगिक बातों पर विचार किया हो, या ऐसा निर्णय लिया हो जिसे कोई भी समझदार प्राधिकार नहीं ले सकता।

दूसरा, Poddar Steel Corporation v. Ganesh Engineering Works (1991) 3 SCC 273 में, उच्चतम न्यायालय ने माना कि सभी निविदा शर्तें एक ही प्रकार की नहीं होतीं। कुछ “पात्रता की मूलभूत शर्तें” होती हैं जिनका कड़ाई से पालन आवश्यक है। अन्य “सहायक या अधीनस्थ” शर्तें होती हैं, जिनमें छोटी तकनीकी अनियमितताओं को माफ किया जा सकता है, यदि उस शर्त के मूल उद्देश्य की पूर्ति हो रही हो। Poddar Steel में, न्यायालय ने State Bank of India के अतिरिक्त किसी अन्य बैंक के प्रमाणित चेक को भी पर्याप्त earnest money माना, क्योंकि भुगतान को सुरक्षित करने का मूल उद्देश्य पूरा हो चुका था।

इन सिद्धांतों को लागू करते हुए, पटना उच्च न्यायालय ने यह तर्क दिया कि:

• EMD संबंधी शर्त का मूल उद्देश्य राज्य को चूक से सुरक्षित रखना है, यह सुनिश्चित करके कि प्रासंगिक कार्य के लिए सही प्राधिकार के पक्ष में एक वैध एवं निष्पाद्य बैंक गारंटी उपलब्ध हो।

• इस मामले में वह उद्देश्य पूर्णतः पूरा हो चुका था। गारंटी संख्या, कार्य का विवरण, और कवरिंग पत्र तथा पहले पृष्ठ पर उल्लिखित प्रेषित, सभी स्पष्ट रूप से पथ प्रभाग, पूर्णिया के कार्यपालक अभियंता की ओर संकेत करते थे। पृष्ठ 2 पर हुई त्रुटि निष्पाद्यता की दृष्टि से “नगण्य या अत्यल्प महत्व” की थी।

न्यायालय राज्य द्वारा ई-निविदा प्रणाली की तकनीकी सीमाओं पर किए गए जोर से भी संतुष्ट नहीं हुआ। न्यायालय ने कहा कि किसी भी इलेक्ट्रॉनिक प्रणाली को अनजाने मानवीय त्रुटि के सुधार के मार्ग में बाधा नहीं बनने दिया जा सकता, विशेषकर जब निविदा के कागजी प्रतिलिपियां अभी भी अनिवार्य और उपलब्ध हों।

न्यायाधीश ने बल दिया कि इलेक्ट्रॉनिक प्रणाली केवल मानव द्वारा कार्य सुविधा के लिए निर्मित एक उपकरण है, न कि न्याय को विफल करने का माध्यम। एक युक्तिसंगत दृष्टिकोण अपनाया जाना चाहिए, ताकि ऐसी स्पष्ट टंकण त्रुटियां, जो किसी दस्तावेज को अप्रभावी नहीं बनातीं, तकनीकी बोलियां खोले जाने की अवधि के भीतर सुधारी जा सकें। इस दृष्टिकोण को रेखांकित करने के लिए न्यायालय ने यह उक्ति उद्धृत की कि “कानून न्याय के आगे झुक जाता है”।

एक अतिरिक्त बिंदु पर, राज्य ने तर्क दिया कि याचिकाकर्ता को National Highways and Infrastructure Development Corporation Ltd. (NHIDCL) द्वारा debar किया गया था, और NIT की शर्तों के अनुसार debar या blacklisted ठेकेदार पात्र नहीं थे। याचिकाकर्ता ने Patna High Court के निर्णय HCL Infosystems v. Bihar State Electricity Board (2013(2) PLJR 753) पर भरोसा किया, जिसमें यह माना गया था कि बिना संवैधानिक या वैधानिक शक्ति के, किसी सार्वजनिक निकाय का blacklisting आदेश स्वयमेव अन्य सार्वजनिक प्राधिकारियों पर बाध्यकारी नहीं होता।

हालांकि, न्यायमूर्ति प्रसाद ने इस मुद्दे को समयपूर्व माना। उन्होंने स्पष्ट किया कि यह प्रश्न तभी उठेगा, जब बाद के किसी चरण में याचिकाकर्ता की तकनीकी बोली को blacklisting के आधार पर अस्वीकार किया जाए। वर्तमान रिट में तकनीकी बोली न खोले जाने का एकमात्र क्रियाशील कारण बैंक गारंटी में हुई त्रुटि थी। अतः उन्होंने अपना निर्णय केवल उसी बिंदु तक सीमित रखा।

अंत में, न्यायालय ने रिट याचिका को स्वीकार कर लिया। उसने प्रतिवादी प्राधिकारियों को निर्देश दिया कि याचिकाकर्ता की तकनीकी बोली खोली जाए। यदि याचिकाकर्ता तकनीकी बोली में योग्य पाया जाता है, तो उसकी वित्तीय बोली को अन्य योग्य बोलीदाताओं के साथ खोला जाना अनिवार्य होगा। पूर्ववर्ती अंतरिम व्यवस्था को अंतिम आदेश के माध्यम से पुष्टि कर दी गई।

यह निर्णय क्यों महत्वपूर्ण है

यह निर्णय सार्वजनिक निविदाओं में शामिल ठेकेदारों और सरकारी विभागों, विशेषकर बिहार में, के लिए महत्वपूर्ण है। यह दर्शाता है कि यदि किसी बैंक या अन्य एजेंसी द्वारा की गई मामूली टंकण त्रुटि के बावजूद दस्तावेज की वास्तविक मंशा और वैधानिक प्रभाव स्पष्ट है, तो केवल उस त्रुटि के आधार पर बोलीदाता को अपात्र नहीं ठहराया जाना चाहिए।

पटना उच्च न्यायालय ने स्पष्ट कर दिया है कि इलेक्ट्रॉनिक निविदा प्रणाली और कठोर तकनीकीता निष्पक्षता और न्यायोचितता पर हावी नहीं हो सकती। जहां कोई पूर्वाग्रह उत्पन्न नहीं होता और निविदा की मूल आवश्यकताएं पूरी हो जाती हैं, वहां प्राधिकारियों को व्यावहारिक एवं न्यायपूर्ण दृष्टिकोण अपनाना चाहिए।

छोटे एवं मध्यम ठेकेदारों के लिए, जो प्रायः दस्तावेज तैयार करने में बैंकों और अन्य पेशेवरों पर निर्भर रहते हैं, यह निर्णय कुछ सुरक्षा प्रदान करता है: वास्तविक और ईमानदार, जिसे तुरंत सुधार दिया गया हो, ऐसी त्रुटि के कारण उन्हें स्वतः सरकारी कार्यों के लिए प्रतिस्पर्धा करने का अवसर नहीं गंवाना चाहिए।

कानूनी प्रश्न और उत्तर

• 
  प्रश्न: क्या कोई सरकारी विभाग केवल EMD की बैंक गारंटी में टंकण त्रुटि के आधार पर, जबकि वह त्रुटि बाद में सुधार ली गई हो और गारंटी अन्यथा स्पष्ट रूप से सही प्राधिकार तथा सही कार्य के पक्ष में हो, किसी बोलीदाता की तकनीकी बोली को अस्वीकार कर सकता है?
  
  उत्तर: नहीं। पटना उच्च न्यायालय ने निर्णय दिया कि ऐसी मामूली, स्पष्ट टंकण त्रुटि, जो गारंटी की वैधता या निष्पाद्यता को प्रभावित नहीं करती और जिसे बैंक द्वारा तुरंत सुधार दिया गया हो, तकनीकी बोली न खोलने का वैध आधार नहीं हो सकती।
  
• 
  प्रश्न: क्या ई-निविदा प्रणाली एक बार दस्तावेज अपलोड हो जाने के बाद, इस प्रकार की अनजानी त्रुटियों के सुधार को रोकती है?
  
  उत्तर: नहीं। न्यायालय ने इस बचाव को अस्वीकार करते हुए कहा कि कोई भी इलेक्ट्रॉनिक प्रणाली अनजानी त्रुटि के सुधार के मार्ग में बाधा नहीं बन सकती, और जब कागजी प्रतियां तथा बैंक की पुष्टि उपलब्ध हों, तो एक युक्तिसंगत दृष्टिकोण अपनाया जाना चाहिए।
  
• 
  प्रश्न: क्या इस चरण पर न्यायालय के लिए यह निर्णय करना आवश्यक था कि किसी अन्य सार्वजनिक निकाय द्वारा पूर्व में की गई debarment इस निविदा से याचिकाकर्ता को स्वतः अपात्र बना देती है?
  
  उत्तर: नहीं। न्यायालय ने इसे समयपूर्व प्रश्न माना, जो केवल तब उत्पन्न होगा जब बाद में याचिकाकर्ता की तकनीकी बोली को blacklisting के आधार पर अस्वीकार किया जाए। वर्तमान निर्णय को केवल बैंक गारंटी के मुद्दे तक सीमित रखा गया है।
  

न्यायालय द्वारा उद्धृत मामले

• Tata Cellular v. Union of India, AIR 1996 SC 11 (सरकारी संविदाओं की न्यायिक समीक्षा तथा Wednesbury unreasonableness पर)
• Poddar Steel Corporation v. Ganesh Engineering Works and others, (1991) 3 SCC 273 (मूलभूत एवं गैर-मूलभूत निविदा शर्तों तथा मामूली अनियमितताओं के माफीकरण पर)
• HCL Infosystems v. Bihar State Electricity Board and others, 2013(2) PLJR 753 (blacklisting के मुद्दे पर संदर्भित, हालांकि इस मामले में इसका निस्तारण नहीं किया गया)

मामले का विवरण

मामला संख्या: Civil Writ Jurisdiction Case No. 2991 of 2019

मामले का शीर्षक: Aarpee Infra Projects (P) Ltd. v. The State of Bihar & Ors.

प्रकाशन उद्धरण: 2019 (2) PLJR 1180

पीठ: माननीय श्री न्यायमूर्ति राजीव रंजन प्रसाद

निर्णय की तिथि: 29.03.2019 (CAV; CAV तिथि 28.03.2019)

वादकारी पक्ष के अधिवक्ता:

• याचिकाकर्ता की ओर से: श्री आलोक कुमार अग्रवाल, अधिवक्ता
• प्रतिवादी (बिहार राज्य एवं पथ निर्माण विभाग के अधिकारीगण) की ओर से: श्री राज बल्लभ Pd. यादव, AAG-11

मामले का स्वरूप: सड़क निर्माण हेतु ई-निविदा में EMD बैंक गारंटी में कथित दोष के आधार पर तकनीकी बोली की अस्वीकृति/न विचार किए जाने को चुनौती देने वाली नागरिक रिट याचिका।

निर्णय का लिंक: पटना उच्च न्यायालय की वेबसाइट पर पूर्ण निर्णय देखें

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