मामले की पृष्ठभूमि
याचिकाएँ राज्य सरकार के उस निर्णय से उत्पन्न हुईं जिसके तहत दरभंगा जिले के बहेरी के ग्रामीण क्षेत्र को बिहार नगर पालिका अधिनियम, 2007 के अंतर्गत एक शहरी स्थानीय निकाय में परिवर्तित किया गया।
राज्य सरकार द्वारा 26.12.2020 की दिनांकित एक सूचना बिहार नगर पालिका अधिनियम, 2007 की धारा 4 के तहत जारी की गई। इस सूचना के माध्यम से सरकार ने बहेरी को नगर पंचायत के रूप में अधिसूचित करने के अपने इरादे की घोषणा की। विधि के अनुसार, अधिनियम की धारा 5 के अंतर्गत संबंधित क्षेत्र के निवासियों से आपत्तियाँ आमंत्रित की गईं।
इन दोनों रिट याचिकाओं के याचिकाकर्ता ग्राम पंचायत राज बहेरी पूर्व एवं बहेरी पश्चिम के निर्वाचित मुखिया थे। अवसर उपलब्ध होने के बावजूद, यह निर्णय में स्वीकार किया गया है कि धारा 4 की सूचना प्रकाशित होने पर उन्होंने प्रस्ताव के विरुद्ध कोई आपत्ति नहीं उठाई।
धारा 4 की सूचना को चुनौती देने वाली उनकी रिट याचिकाएँ लंबित रहते हुए, राज्य सरकार ने अधिनियम की धारा 6 के तहत 03.03.2021 की दिनांकित अंतिम अधिसूचना जारी कर औपचारिक रूप से बहेरी को नगर पंचायत के रूप में अधिसूचित कर दिया। इसके बाद याचिकाकर्ताओं ने दोनों रिट याचिकाओं में अंतरिम प्रार्थना-पत्र दायर कर अपनी दलीलों में संशोधन का अनुरोध किया ताकि इस अंतिम अधिसूचना को भी चुनौती दी जा सके।
चूँकि दोनों मामलों में एक ही याचिकाकर्ताओं द्वारा 26.12.2020 की समान धारा 4 की सूचना और तत्पश्चात 03.03.2021 की धारा 6 की अधिसूचना को चुनौती दी गई थी, इसलिए पटना उच्च न्यायालय ने उन्हें साथ‑साथ सुना और 04.04.2022 की दिनांकित समान मौखिक निर्णय द्वारा निपटारा किया।
न्यायालय ने क्या परखा और क्या निर्णय दिया
पटना उच्च न्यायालय की खंडपीठ, जिसमें माननीय श्री न्यायमूर्ति चक्रधारी शरण सिंह तथा माननीय श्री न्यायमूर्ति मधुरेश प्रसाद शामिल थे, ने पहले दोनों मामलों में अंतरिम प्रार्थना-पत्रों को स्वीकार किया। न्यायालय ने अवलोकन किया कि 03.03.2021 की अधिसूचना, 26.12.2020 की उसी धारा 4 की अधिसूचना का क्रमिक परिणाम थी। अतः संशोधन की अनुमति दी गई और अंतरिम प्रार्थना-पत्रों में किए गए कथनों को मुख्य रिट याचिकाओं का हिस्सा माना गया।
वस्तु पर विचार करते हुए, न्यायालय ने याचिकाकर्ताओं के अधिवक्ता श्री शशि भूषण कुमार मंगालम द्वारा प्रस्तुत मुख्य दलीलों पर विचार किया। पहला आधार 17.11.2016 की दिनांकित एक पत्र पर आधारित था, जिसे प्रखण्ड विकास पदाधिकारी, बहेरी, दरभंगा के प्रति-हलफनामे में परिशिष्ट‑बी के रूप में संलग्न किया गया था।
यह पत्र बहेरी को नगर परिषद के रूप में गठित करने संबंधी प्रस्ताव से संबंधित था। याचिकाकर्ताओं ने तर्क दिया कि यद्यपि मूल प्रस्ताव नगर परिषद के लिए था, तथापि राज्य सरकार ने, कथित रूप से 2016 के बाद कोई और जाँच किए बिना, उसी प्रस्ताव के आधार पर 26.12.2020 की अधिसूचना जारी कर बहेरी को नगर पंचायत के रूप में गठित कर दिया।
याचिकाकर्ताओं के अनुसार, बिना नई जाँच के नगर परिषद से नगर पंचायत में यह परिवर्तन धारा 4 की अधिसूचना को विधि-विरुद्ध बना देता है। उनका सुझाव था कि 2016 के बाद ऐसी कोई जाँच नहीं की गई जिस पर 2020 की सूचना जारी करने के लिए सरकार भरोसा कर सकती थी।
दूसरी दलील जनसंख्या से संबंधित थी। रिट आवेदन के पैराग्राफ 14 में याचिकाकर्ताओं ने यह प्रतिपादित किया कि ग्राम बहेरी की कुल जनसंख्या मात्र 10,850 है। इसी आधार पर उन्होंने दावा किया कि बहेरी को नगर पंचायत के रूप में गठित करना बिहार नगर पालिका अधिनियम, 2007 की धारा 3(1)(ग) में निर्धारित न्यूनतम जनसंख्या मानदंड को पूरा नहीं करता।
न्यायालय ने इन दलीलों की समीक्षा अधिनियम की विधिक योजना और पूर्ववर्ती नज़ीर के आलोक में की। निर्णय का एक महत्वपूर्ण मोड़ वह था जब न्यायालय ने पूर्ववर्ती खंडपीठ के निर्णय Usha Devi vs. The State of Bihar & Ors. (CWJC No. 7446 of 2021) पर, विशेष रूप से उस निर्णय के अनुच्छेद 16 पर, भरोसा किया।
Usha Devi में खंडपीठ ने यह सिद्धांत स्थापित किया था कि जो व्यक्ति धारा 4 की सूचना के प्रत्युत्तर में अधिनियम की धारा 5 के तहत आपत्तियाँ दायर नहीं करता, उसे बाद में उच्च न्यायालय में भारत के संविधान के अनुच्छेद 226 के अंतर्गत प्रारूप अधिसूचना अथवा अंतिम अधिसूचना को चुनौती देने की अनुमति नहीं दी जा सकती।
पटना उच्च न्यायालय ने Usha Devi के निर्णय का अनुच्छेद 16 पुनरुत्पादित किया। उस अनुच्छेद में कहा गया है कि जिन याचिकाकर्ताओं ने, अवसर प्रदान किए जाने के बावजूद, कोई आपत्ति दर्ज नहीं की, वे रिट कार्यवाही बनाए रखने का आधार नहीं रख सकते। वैधानिक अवसर का लाभ न उठाने के बाद वे वैधानिक प्रक्रिया में किसी त्रुटि का आरोप लगाने या आपत्तियों पर विचार न किए जाने की शिकायत करने के अधिकारी नहीं हैं। अतः वे न्यायालय के रिट अधिकार क्षेत्र का आह्वान नहीं कर सकते।
इस सिद्धांत को लागू करते हुए न्यायालय ने माना कि चूँकि वर्तमान याचिकाकर्ताओं ने, यह स्वीकार है कि, धारा 4 की अधिसूचना प्रकाशित होने पर धारा 5 के तहत कोई आपत्ति नहीं उठाई, इसलिए वे Usha Devi में प्रतिपादित नियम के पूर्णतः अंतर्गत आते हैं। परिणामस्वरूप, अधिसूचनाओं को चुनौती देने वाली उनकी रिट याचिकाएँ ग्राह्य नहीं थीं।
जनसंख्या-आधारित चुनौती पर विचार करते हुए न्यायालय ने याचिकाकर्ताओं की इस दलील पर ध्यान दिया कि ग्राम बहेरी की जनसंख्या 10,850 है, जो कथित रूप से निर्धारित सीमा से कम है। किंतु न्यायालय ने इंगित किया कि यह तर्क अधिनियम की वैधानिक योजना तथा स्वयं धारा 4 की अधिसूचना की सामग्री से स्पष्ट रूप से खंडित होता है।
धारा 4 की अधिसूचना में स्पष्ट रूप से उल्लेख था कि प्रस्तावित बहेरी नगर पंचायत की कुल जनसंख्या 21,872 है। यह भी स्पष्ट किया गया था कि यह आँकड़ा 2011 की जनगणना पर आधारित है। न्यायालय ने यह रेखांकित किया कि बिहार नगर पालिका अधिनियम की धारा 3 और 7 के प्रयोजनों के लिए जनसंख्या की गणना केवल एक ग्राम तक सीमित नहीं है।
एक बार फिर Usha Devi के निर्णय पर भरोसा करते हुए न्यायालय ने अवलोकन किया कि धाराओं 3 और 7 के अंतर्गत अपेक्षित जनसंख्या उस संपूर्ण नगर क्षेत्र के लिए निर्धारित की जाती है जिसका गठन प्रस्तावित है। अर्थात, अधिनियम के अध्याय II के अंतर्गत निर्धारित वैधानिक प्रक्रिया के परिणामस्वरूप जो नगरपालिका अस्तित्व में आती है, उसके पूरे क्षेत्र की जनसंख्या प्रासंगिक है, न कि केवल किसी एक घटक ग्राम की जनसंख्या।
अतः, भले ही केवल “ग्राम बहेरी” की जनसंख्या 10,850 हो, यह आँकड़ा स्वयं में बहेरी को नगर पंचायत के रूप में गठित करने को अमान्य नहीं कर सकता, जब अधिसूचित नगर क्षेत्र की समग्र जनसंख्या 2011 की जनगणना के अनुसार 21,872 है।
न्यायालय ने 2016 के बाद कथित रूप से जाँच न किए जाने के आधार पर की गई चुनौती को स्वीकार नहीं किया। यद्यपि राज्य की जाँच के विवरण निर्णय में विस्तार से वर्णित नहीं हैं, खंडपीठ ने स्पष्ट रूप से दर्ज किया कि Usha Devi में घोषित विधि के आलोक में विचार करने पर उसे impugned अधिसूचनाओं में कोई गैरकानूनीता परिलक्षित नहीं हुई।
संक्षेप में, खंडपीठ ने माना कि याचिकाएँ दो स्तरों पर बाधित थीं। प्रथम, वे ग्राह्य नहीं थीं क्योंकि याचिकाकर्ताओं ने धारा 5 के तहत आपत्तियाँ दायर करने के अपने वैधानिक अधिकार को निष्क्रिय रहकर खो दिया था। द्वितीय, 26.12.2020 की धारा 4 की सूचना या 03.03.2021 की अंतिम धारा 6 की अधिसूचना, विशेषकर जनसंख्या के संदर्भ में, किसी प्रकार से अवैध नहीं थीं, क्योंकि आवश्यक आँकड़े स्पष्ट रूप से उल्लिखित थे और प्रस्तावित संपूर्ण नगर पंचायत क्षेत्र के लिए 2011 की जनगणना पर आधारित थे।
इन आधारों पर न्यायालय ने निष्कर्ष निकाला कि दोनों रिट याचिकाएँ निराधार हैं। परिणामस्वरूप, याचिकाएँ खारिज कर दी गईं और बहेरी नगर पंचायत के गठन संबंधी अधिसूचनाएँ पुष्टि कर दी गईं।
यह निर्णय क्यों महत्वपूर्ण है
यह निर्णय बिहार के उन स्थानीय प्रतिनिधियों और निवासियों के लिए महत्वपूर्ण है जो अपने क्षेत्र को नगर पंचायत या नगर परिषद जैसे शहरी निकायों में बदलने संबंधी निर्णयों से प्रभावित हो सकते हैं।
पटना उच्च न्यायालय ने स्पष्ट कर दिया है कि यदि लोग बिहार नगर पालिका अधिनियम की धारा 4 के तहत पहली सूचना प्रकाशित होने पर औपचारिक आपत्ति दर्ज करने का अवसर नहीं अपनाते, तो वे बाद में उच्च न्यायालय आकर इस प्रक्रिया को चुनौती नहीं दे सकते। धारा 5 के तहत आपत्तियाँ आमंत्रित करने की वैधानिक प्रक्रिया को एक महत्वपूर्ण सुरक्षा-उपाय के रूप में देखा गया है।
निर्णय यह भी रेखांकित करता है कि किसी क्षेत्र के नगरपालिका बनने की पात्रता का निर्धारण करते समय सरकार प्रस्तावित संपूर्ण नगर क्षेत्र की जनसंख्या पर विचार करती है, न कि केवल उसके किसी एक ग्राम की जनसंख्या पर। अधिसूचना में उल्लिखित आँकड़े, विशेष रूप से जब वे जनगणना से संबद्ध हों, अत्यधिक महत्व रखते हैं।
व्यवहारिक रूप से इसका अर्थ यह है कि स्थानीय जनप्रतिनिधियों और निवासियों को धारा 4 की सूचना प्रकाशित होने पर सतर्क रहना होगा। यदि वे प्रस्ताव से असहमत हों तो उन्हें नियत समय के भीतर लिखित आपत्तियाँ दाखिल करनी चाहिए। केवल अंतिम अधिसूचना जारी होने के बाद ही कदम उठाने की प्रतीक्षा करना उन्हें उच्च न्यायालय में विधिक उपचार से वंचित कर सकता है।
कानूनी प्रश्न और उनके उत्तर
प्रश्न: क्या वे निर्वाचित प्रतिनिधि, जिन्होंने बिहार नगर पालिका अधिनियम की धारा 5 के तहत आपत्तियाँ दायर नहीं कीं, बाद में नगर पंचायत के गठन संबंधी प्रारूप और अंतिम अधिसूचनाओं को रिट याचिका दायर कर चुनौती दे सकते हैं?
उत्तर: नहीं। Usha Devi में खंडपीठ के निर्णय के अनुसार जो व्यक्ति धारा 5 के तहत आपत्ति दर्ज करने के वैधानिक अवसर का उपयोग नहीं करते, वे धारा 4 और धारा 6 की अधिसूचनाओं को चुनौती देने के लिए रिट कार्यवाही बनाए नहीं रख सकते।
प्रश्न: क्या बहेरी को नगर पंचायत के रूप में गठित करना इसलिए अवैध था क्योंकि केवल ग्राम बहेरी की जनसंख्या ही अधिनियम की धारा 3(1)(ग) में वर्णित सीमा से कम बताई गई थी?
उत्तर: नहीं। न्यायालय ने माना कि प्रासंगिक जनसंख्या प्रस्तावित संपूर्ण नगर पंचायत क्षेत्र की है, जिसे धारा 4 की अधिसूचना में 2011 की जनगणना के आधार पर 21,872 बताया गया था, और इसमें कोई गैरकानूनीता नहीं पाई गई।
प्रश्न: क्या 2016 की नगर परिषद संबंधी प्रस्ताव का बिना 2016 के बाद नई जाँच किए उपयोग करना, 2020 की नगर पंचायत संबंधी अधिसूचना को अवैध बनाता है?
उत्तर: न्यायालय ने impugned अधिसूचनाओं में कोई गैरकानूनीता नहीं पाई और Usha Devi में स्थापित विधि के आलोक में इस चुनौती को अस्वीकार कर दिया।
न्यायालय द्वारा उद्धृत मामले
- Usha Devi vs. The State of Bihar & Ors., CWJC No. 7446 of 2021 (पटना उच्च न्यायालय की खंडपीठ), विशेष रूप से अनुच्छेद 16।
मामले का विवरण
मामला संख्या: सिविल रिट अधिकारिता मामला संख्या 5886/2021; सिविल रिट अधिकारिता मामला संख्या 6592/2021
मामले का शीर्षक: Ashok Kumar vs. The State of Bihar & Ors.; Domni Devi vs. The State of Bihar & Ors.
पीठ: माननीय श्री न्यायमूर्ति चक्रधारी शरण सिंह; माननीय श्री न्यायमूर्ति मधुरेश प्रसाद
निर्णय की तिथि: 04.04.2022
उद्धरण: 2022 (2) PLJR 455
अधिवक्ता:
- याचिकाकर्ताओं की ओर से (दोनों मामलों में): श्री शशि भूषण कुमार मंगालम, अधिवक्ता
- प्रतिवादियों की ओर से (CWJC No. 5886 of 2021): श्री योगेन्द्र पी.डी. सिन्हा, AAG-7; श्री राजीव के. सिन्हा, AC to AAG-7
- प्रतिवादियों की ओर से (CWJC No. 6592 of 2021): श्री सुभाष प्रसाद सिंह, GA-3; श्री दिलीप कुमार, AC to GA-3
मामले का स्वभाव: संविधान के अनुच्छेद 226 के अंतर्गत रिट याचिकाएँ, जिनमें बिहार नगर पालिका अधिनियम, 2007 की धाराओं 4 और 6 के तहत बहेरी को नगर पंचायत घोषित करने संबंधी अधिसूचनाओं को चुनौती दी गई।
निर्णय का लिंक: पटना उच्च न्यायालय का पूर्ण निर्णय देखने के लिए यहाँ क्लिक करें
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