पटना उच्च न्यायालय ने माना कि यह रद्दीकरण मनमाना है और प्राकृतिक न्याय के विरुद्ध है।
अदालत ने रद्दीकरण पत्र को निरस्त कर दिया और रिट याचिका को स्वीकार कर लिया।
इसका अर्थ यह है कि रेलवे बिना वैध कारणों और निष्पक्ष प्रक्रिया के ऐसे निष्पादित अनुबंधों को समाप्त नहीं कर सकते।
मामले की पृष्ठभूमि
विवाद पूर्व मध्य रेलवे, सोनपुर मंडल द्वारा समस्तीपुर जिले के शाहपुर पटोरी रेलवे स्टेशन के निकट स्थित एक खाली रेलवे भूमि पर तहबाज़ारी (स्टॉलेज) अधिकार देने के लिए जारी एक ओपन टेंडर से उत्पन्न हुआ।
5.8.2019 दिनांकित निविदा सूचना सहायक अभियंता (लाइन), सोनपुर के हस्ताक्षर से जारी की गई। सूचना में दो वर्ष के लिए तहबाज़ारी अधिकार प्रदान करने हेतु ओपन टेंडर के लिए निविदाकारों को आमंत्रित किया गया। घोषित उद्देश्य दोहरा था: रेलवे भूखंड पर अतिक्रमण नियंत्रण करना और रेलवे के लिए राजस्व उत्पन्न करना।
याचिकाकर्ता ने इस ओपन टेंडर में भाग लिया। बोलियां खुलने के बाद, उन्हें सर्वाधिक बोलीदाता घोषित किया गया। इसके बाद उनसे अर्जित धनराशि (earnest money) जमा करने को कहा गया, जो उन्होंने जमा कर दी। तत्पश्चात 18.12.2019 को याचिकाकर्ता और रेलवे के बीच तहबाज़ारी के लिए एक लिखित अनुबंध संपादित हुआ।
20.12.2019 दिनांकित पत्र द्वारा सहायक मंडल अभियंता (लाइन), सोनपुर ने स्टेशन मास्टर और अन्य संबंधित अधिकारियों को सूचित किया कि याचिकाकर्ता ने 75,01,000/- रुपये की पेशकश के साथ सर्वाधिक बोली लगाई है। पत्र में स्पष्ट रूप से उल्लेख था कि 18.12.2019 को एक अनुबंध किया जा चुका है और याचिकाकर्ता को 1.1.2020 से 31.12.2022 तक शाहपुर पटोरी स्थित निर्दिष्ट खाली रेलवे भूमि पर तहबाज़ारी करने का अधिकार होगा।
पत्र में सभी संबंधितों को निर्देश दिया गया कि वे तहबाज़ारी चलाने में याचिकाकर्ता को सहयोग करें। इसके अनुपालन में, याचिकाकर्ता ने लगभग 16.30 लाख रुपये जमा किए और 1.1.2020 से रेलवे भूमि पर छोटे दुकानदारों और अस्थायी चलित दुकानों से किराया वसूलना शुरू किया।
हालाँकि, थोड़े ही समय के भीतर रेलवे अधिकारियों ने अपना रुख बदल दिया। 19.3.2020 दिनांकित पत्र, जो मंडल रेल प्रबंधक (इंजीनियरिंग), सोनपुर के हस्ताक्षर से जारी हुआ, के द्वारा रेलवे ने 19.2.2020 से प्रभावी याचिकाकर्ता के तहबाज़ारी अधिकार रद्द कर दिए। यही रद्दीकरण पत्र रिट याचिका का केंद्रीय विषय बन गया।
अदालत ने क्या जाँचा और क्या निर्णय दिया
याचिकाकर्ता ने 19.3.2020 के रद्दीकरण पत्र को निरस्त करने के लिए पटना उच्च न्यायालय का दरवाजा खटखटाया। उन्होंने यह भी प्रार्थना की कि उन्हें सर्वाधिक बोलीदाता और लाइसेंसधारी के रूप में तहबाज़ारी जारी रखने की अनुमति दी जाए तथा उनके शांतिपूर्ण कब्जे और किराया वसूलने के अधिकार की रक्षा की जाए।
याचिकाकर्ता के अनुसार रेलवे ने सभी वैधानिक प्रक्रियाओं का पालन किया था: निविदा जारी करना, बोलियां आमंत्रित करना, सर्वाधिक बोलीदाता का चयन करना और 18.12.2019 को लिखित अनुबंध निष्पादित करना। इसका परिणाम 1.1.2020 से 31.12.2022 की अवधि के लिए एक निष्पादित/सम्पूर्ण अनुबंध के रूप में हुआ।
उन्होंने तर्क दिया कि बिना किसी कारण बताओ नोटिस या सुनवाई का अवसर दिए रद्दीकरण कर दिया गया। विवादित पत्र की भाषा से ही स्पष्ट था कि अनुबंध रद्द करने का एकमात्र कारण 10.2.2005 दिनांकित रेलवे बोर्ड के एक पत्र पर निर्भरता था, जिसने कथित रूप से तहबाज़ारी के आवंटन पर प्रतिबंध लगाए थे।
याचिकाकर्ता ने यह भी इंगित किया कि रेलवे के प्रत्युत्तर हलफनामे में कुछ ग्रामीणों द्वारा कथित शिकायत और एक आंतरिक जांच का उल्लेख है। परंतु उन्हें इस शिकायत की जानकारी कभी नहीं दी गई, न ही उन्हें जांच में कोई भागीदारी दी गई। उनका कहना था कि जांच में उनकी ओर से कोई दोष नहीं पाया गया, फिर भी रेलवे ने 2005 के पुराने नीतिगत निर्णय का हवाला देकर 2019 में किए गए वैध नये अनुबंध को रद्द करने की कोशिश की।
कानूनी समर्थन के लिए, याचिकाकर्ता ने पटना उच्च न्यायालय की फुल बेंच के निर्णय M/s Pancham Singh v. State of Bihar [AIR 1991 Pat 168 (FB)] पर भरोसा किया, यह तर्क देने के लिए कि एक बार जब कोई अनुबंध संवैधानिक और विधिक आवश्यकताओं के अनुरूप वैध रूप से निष्पादित हो जाए, तो अनुबंध में निहित शर्तों से परे आधारों पर और मनमाने ढंग से उसका रद्दीकरण संविधान के अनुच्छेद 226 के अंतर्गत न्यायिक समीक्षा के दायरे में आता है और निरस्त किया जा सकता है।
रेलवे ने प्रत्युत्तर हलफनामा एवं पूरक प्रत्युत्तर हलफनामा दाखिल किया। उन्होंने कहा कि 03/2019 क्रमांक की नीलामी सूचना 5.8.2019 को सक्षम प्राधिकारी से अनुमोदन प्राप्त करने के बाद जारी की गई थी। उद्देश्य स्टेशन के निकट अतिक्रमण नियंत्रित करना और खाली भूमि पर एक सफल बोलीदाता को छोटे दुकानदारों और अस्थायी ठेलों से किराया वसूलने की अनुमति देकर राजस्व अर्जित करना था, यह व्यवस्था 1.1.2020 से 31.12.2022 तक के लिए थी।
रेलवे ने स्वीकार किया कि याचिकाकर्ता सर्वाधिक बोलीदाता थे, 18.12.2019 दिनांकित अनुबंध निष्पादित हुआ और उन्होंने 1.1.2020 से किराया वसूलना शुरू किया। इसके बाद उन्होंने दावा किया कि 12.2.2020 को कुछ ग्रामीणों ने याचिकाकर्ता के विरुद्ध एक लिखित शिकायत दी, जिसमें अनियमितताओं, धूल और गंदगी का आरोप लगाया गया।
एक जांच की गई और 27.2.2020 को रिपोर्ट प्रस्तुत की गई। रोचक बात यह कि यह जांच रिपोर्ट, जिसे बाद में निर्णय में उद्धृत किया गया, दर्ज करती है कि शिकायत पर जिन व्यक्तियों के हस्ताक्षर दर्ज थे, उन्होंने ऐसी कोई शिकायत देने से इनकार कर दिया। अधिकांश लोग निरक्षर थे और हस्ताक्षर करने में असमर्थ थे। जांच में यह भी पाया गया कि:
- तहबाज़ारी के लिए 3911 वर्ग फुट क्षेत्र पहले से ही सही तरीके से सीमांकन कर याचिकाकर्ता को अनधिकृत अतिक्रमण हटाकर सौंप दिया गया था।
- रेलवे के निर्देशों के अनुसार तहबाज़ारी निर्धारित सीमांकित क्षेत्र के भीतर ही संचालित हो रही थी।
- शिकायत सफल बोलीदाता (याचिकाकर्ता) और रेलवे भूमि से सटे अपने स्वयं के बाजार चलाने वाले एक स्थानीय व्यक्ति के बीच प्रतिद्वंद्विता से प्रेरित प्रतीत हुई, जो दुकानदारों को याचिकाकर्ता के खिलाफ भड़का रहा था।
- शिकायत पर हस्ताक्षर जाली पाए गए और आरोप निराधार पाए गए।
हालाँकि, जांच में कुछ व्यावहारिक मुद्दों का उल्लेख किया गया। दुकानदारों से वसूली जा रही दरें अनुबंध की शर्तों से बाहर थीं, हालांकि ठेकेदार से कहा गया कि वह दरें पारदर्शी ढंग से प्रदर्शित करे। मुर्गी की दुकान चलाना भी अनुबंध के दायरे से बाहर था, और लाइसेंसधारी को खुले में मुर्गी न बेचने और क्षेत्र को स्वच्छ रखने का निर्देश दिया गया। यह भी देखा गया कि रेलवे भूमि से सटी कुछ स्थानीय ग्रामीणों की दुकानों तक पहुँच बाधित हो रही थी क्योंकि निजी और रेलवे भूमि के बीच कोई खाली जगह नहीं छोड़ी गई थी।
इस जांच के बाद वरिष्ठ मंडल अभियंता, सोनपुर ने 27/28.2.2020 दिनांकित पत्र से पूर्व मध्य रेलवे, हाजीपुर के प्रधान मुख्य अभियंता को लिखा। इस पत्र में उन्होंने स्पष्ट रूप से दर्ज किया कि शिकायत जाली और निराधार थी, और यह कि अतिक्रमण रोकने और अनुपयोगी भूमि से राजस्व अर्जित करने के लिए तहबाज़ारी को प्रायोगिक, अस्थायी आधार पर आजमाया गया था। उन्होंने रेखांकित किया कि पहले से ही सब्जी मंडी और ठेला दुकानों से अतिक्रमित छोटी सी जमीन से रेलवे को अप्रत्याशित रूप से 75,01,000/- रुपये की ऊँची रॉयल्टी प्राप्त हुई थी।
इसके बाद उन्होंने यह निर्देश माँगा कि तहबाज़ारी जारी रखी जाए या समाप्त कर दी जाए। इसके उत्तर में, 5.3.2020 दिनांकित पत्र द्वारा मुख्यालय ने मंडल प्राधिकरण को रेलवे बोर्ड पत्र संख्याः 2005/LML/18 दिनांक 10.2.2005 तथा इंडियन रेलवे वर्क्स मैनुअल के पैरा 821L का अनुपालन करने को कहा।
इस निर्देश के आधार पर, रेलवे ने निष्कर्ष निकाला कि तहबाज़ारी/लाइसेंसिंग के लिए रेलवे भूमि के किसी नए भूखंड को नहीं जोड़ा जा सकता। उन्होंने याचिकाकर्ता के आवंटन को नया लाइसेंस माना और उसे रद्द करने का निर्णय लिया। इसके विपरीत, उन्होंने एक अन्य स्टेशन, सहदेई बुज़ुर्ग, पर तहबाज़ारी जारी रखी, यह कहकर कि वहाँ का लाइसेंस पुराना और जारी था, न कि नया आवंटन।
रेलवे ने 18.12.2019 के अनुबंध की क्लॉज 5 पर भरोसा करते हुए 19.3.2020 को एक माह की नोटिस जारी की, जिसके द्वारा 19.4.2020 से प्रभावी लाइसेंस रद्द कर दिया गया। उन्होंने यह भी कहा कि नीतियों के विपरीत आवंटन करने वाले दोषी रेलवे अधिकारियों के विरुद्ध विभागीय कार्यवाही शुरू कर दी गई है।
न्यायमूर्ति पार्थ सारथी ने पहले यह दर्ज किया कि 1.1.2020 से 31.12.2022 की अवधि के लिए याचिकाकर्ता और रेलवे के बीच निष्पादित अनुबंध के अस्तित्व को लेकर कोई विवाद नहीं है। याचिकाकर्ता द्वारा अनुबंध की किसी शर्त के उल्लंघन का भी कोई आरोप नहीं था।
इसके बाद अदालत ने 10.2.2005 दिनांकित रेलवे बोर्ड के पत्र की समीक्षा की, जिस पर रद्दीकरण को सही ठहराने के लिए भरोसा किया गया था। उस पत्र की क्लॉज 2 उद्धृत की गई। उससे निम्न बातें सामने आईं:
- भूमि की लीज़ सामान्य रूप से अनुमन्य नहीं थी, सिवाय इसके कि रेलवे बोर्ड से विशेष स्वीकृति हो।
- दुकान, स्टॉल, क्लीनिक आदि जो रेलवे कार्य से संबंधित नहीं हैं, उनके लिए निजी व्यक्तियों को रेलवे भूमि का अस्थायी लाइसेंस देना बंद कर दिया गया था और यह प्रतिबंध जारी रहेगा।
- रेलवे कार्य से संबंधित साधारण वाणिज्यिक भूखंडों के लाइसेंसिंग के लिए महाप्रबंधक की स्वीकृति और वित्त शाखा से परामर्श आवश्यक था।
- रेलवे कार्य से असंबद्ध मौजूदा लाइसेंसों का नवीनीकरण समय-समय पर तब तक किया जा सकता था जब तक कि वह भूमि रेलवे उपयोग के लिए आवश्यक न हो, परंतु नयी शर्तों एवं नियमों पर।
- प्रत्येक मामले में कब्जा देने से पूर्व एक उचित अनुबंध निष्पादित किया जाना आवश्यक था और इस निर्देश का उल्लंघन करने वाले किसी भी अधिकारी को व्यक्तिगत रूप से उत्तरदायी ठहराया जाएगा।
अदालत ने देखा कि यह नीतिगत पत्र भी रेलवे भूमि के सभी लीज़ या नवीनीकरण पर पूर्ण प्रतिबंध के रूप में तैयार नहीं किया गया था। इसमें शर्तें और अनुमोदन की आवश्यकता तय की गई थी, परंतु स्वयं यह पत्र किसी वैध रूप से निष्पादित अनुबंध को स्वतः रद्द नहीं करता।
सरकारी अनुबंधों के रद्दीकरण के कानून की ओर मुड़ते हुए, अदालत ने फुल बेंच के निर्णय M/s Pancham Singh पर भरोसा किया। उस निर्णय में कहा गया कि जब अनुच्छेद 299 के अनुरूप निष्पादित सरकारी अनुबंध को ऐसे कारणों पर रद्द किया जाए जो अनुबंध की किसी भी शर्त से सम्बद्ध नहीं हैं, और ऐसा रद्दीकरण स्वयं अनुच्छेद 14 का उल्लंघन हो, तो उच्च न्यायालय रिट क्षेत्राधिकार का उपयोग कर उसे निरस्त कर सकता है।
अदालत ने सर्वोच्च न्यायालय के निर्णय Mahabir Auto Stores v. Indian Oil Corporation (AIR 1990 SC 1031) का भी उल्लेख किया, जैसा कि Pancham Singh में विचारित है। वहाँ से सिद्धांत निकाला गया कि सरकारी कार्रवाई — यहाँ तक कि अनुबंध करने या अनुबंध करने से इंकार करने के क्षेत्र में भी — युक्तिसंगत, गैर-मनमानी और विधि के शासन से संचालित होनी चाहिए। ऐसे मामलों में राज्य की कोई भी मनमानी कार्रवाई अनुच्छेद 14 के तहत न्यायिक समीक्षा के लिए खुली है।
इन सिद्धांतों को लागू करते हुए, अदालत ने माना कि रेलवे ने याचिकाकर्ता द्वारा अनुबंध की किसी शर्त के उल्लंघन का दावा नहीं किया। इसके बजाय, उन्होंने स्वयं निविदा जारी करने, सक्षम प्राधिकारियों से अनुमोदन लेने, लिखित अनुबंध निष्पादित करने और याचिकाकर्ता को काम शुरू करने देने के बाद, एक पुराने नीतिगत परिपत्र के आधार पर अनुबंध रद्द किया।
इसके अलावा, याचिकाकर्ता के विरुद्ध की गई शिकायत को स्थानीय प्रतिद्वंद्विता से प्रेरित और जाली पाया गया। फिर भी, इस प्रकार के क्लीन चिट के बावजूद और बिना कोई कारण बताओ नोटिस जारी किए या याचिकाकर्ता को सुने, रेलवे ने लाइसेंस समाप्त कर दिया।
इन परिस्थितियों में अदालत ने निष्कर्ष निकाला कि रेलवे की कार्रवाई और विवादित रद्दीकरण आदेश न तो युक्तिसंगत थे और न ही निष्पक्ष। वे मनमाने थे और प्राकृतिक न्याय के सिद्धांतों का उल्लंघन करते थे।
तदनुसार, पटना उच्च न्यायालय ने 19.3.2020 दिनांकित रद्दीकरण पत्र को निरस्त कर दिया। रिट याचिका स्वीकार कर ली गई।
यह निर्णय क्यों महत्वपूर्ण है
यह निर्णय छोटे व्यापारियों, बाजार आयोजकों और रेलवे जैसे सरकारी निकायों के साथ काम करने वाले ठेकेदारों के लिए महत्वपूर्ण है।
यह स्पष्ट करता है कि जब कोई सरकारी प्राधिकारी विधिसम्मत प्रक्रिया अपनाकर निविदा जारी करता है, बोली स्वीकार करता है और लिखित अनुबंध पर हस्ताक्षर करता है, तो वह किसी पुराने नीति पत्र का हवाला देकर, विशेषकर जब ठेकेदार की कोई गलती न हो, उस अनुबंध को सहजता से रद्द नहीं कर सकता।
अदालत ने बल देकर कहा कि यद्यपि ऐसे अधिकार अनुबंध से उत्पन्न होते हैं, फिर भी सरकारी निर्णय संविधान के अनुच्छेद 14 के अधीन रहते हैं। प्राधिकारियों को युक्तिसंगत तरीके से कार्य करना होगा, मनमानी से बचना होगा और कोई प्रतिकूल कार्रवाई करने से पहले नोटिस और सुनवाई दे कर प्राकृतिक न्याय का सम्मान करना होगा।
जो लोग सरकारी निविदाएँ जीतते हैं और वैध अनुबंधों पर भरोसा करके अपनी पूँजी निवेश करते हैं, उनके लिए पटना उच्च न्यायालय का यह निर्णय सुरक्षा प्रदान करता है। यह दर्शाता है कि जब राज्य प्राधिकारी बिना वैध और निष्पक्ष कारणों के अपने ही अनुबंधों से पीछे हटने की कोशिश करते हैं, तो अदालतें हस्तक्षेप कर सकती हैं और करेंगी।
कानूनी प्रश्न और उत्तर
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प्रश्न: क्या रेलवे, लाइसेंसधारी की किसी भी चूक के बिना, केवल पूर्व प्रज्ञापन/नीति परिपत्र का हवाला देकर और बिना कारण बताओ नोटिस दिए एक निष्पादित तहबाज़ारी लाइसेंस रद्द कर सकती है?
उत्तर: नहीं। पटना उच्च न्यायालय ने माना कि ऐसा रद्दीकरण अव्यवहारिक, मनमाना, प्राकृतिक न्याय एवं अनुच्छेद 14 का उल्लंघन करने वाला है और इसलिए विधि सम्मत नहीं है। -
प्रश्न: जब रद्दीकरण अनुबंध की शर्तों से बाहर के आधारों पर किया गया हो, तब क्या सरकारी निकाय से संबंधित एक अनुबंधिक विवाद रिट क्षेत्राधिकार के अंतर्गत आता है?
उत्तर: हाँ। M/s Pancham Singh और Mahabir Auto Stores पर भरोसा करते हुए अदालत ने माना कि जहाँ रद्दीकरण अनुबंध से इतर (de hors the contract) और मनमाना हो, वहाँ उच्च न्यायालय अनुच्छेद 226 के अंतर्गत क्षेत्राधिकार का प्रयोग कर सकता है।
अदालत द्वारा उद्धृत मामले
- M/s Pancham Singh v. State of Bihar and others, AIR 1991 Pat 168 (Full Bench).
- Mahabir Auto Stores v. Indian Oil Corporation, AIR 1990 SC 1031 (Pancham Singh में संदर्भित और निर्णय में उद्धृत)।
मामले का विवरण
मामला संख्या: Civil Writ Jurisdiction Case No. 5706 of 2020
मामला शीर्षक: Ram Naresh Rai v. Union of India & Ors.
उल्लेख (Citation): 2022(1) PLJR 222
अदालत: High Court of Judicature at Patna
पीठ (Coram): Hon’ble Mr. Justice Partha Sarthy
निर्णय की तिथि: 20.09.2021
अधिवक्ता:
- M/s Rajendra Narain, Sr. Advocate, with Surendra Kishore Thakur, Advocate – for the petitioner.
- M/s P.K. Verma, Sr. Advocate, with Dr. Anand Kumar, Advocate – for the Railways.
मामले का स्वरूप: खुली निविदा के माध्यम से दिए गए तहबाज़ारी (स्टॉलेज) लाइसेंस के रद्दीकरण को चुनौती देने वाली संविधान के अनुच्छेद 226 के तहत रिट याचिका।
निर्णय का लिंक: पटना उच्च न्यायालय की वेबसाइट पर पूर्ण निर्णय पढ़ने के लिए यहाँ क्लिक करें
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