पटना उच्च न्यायालय ने अधिकरण के इस दृष्टिकोण को बरकरार रखा कि विभाग पर उस पर कोई और राशि देय नहीं है।
न्यायालय ने इस तथ्य पर भरोसा किया कि उसने माप पुस्तिका में पूर्ण और अंतिम भुगतान स्वीकार कर लिया था।
सिविल पुनरीक्षण को खारिज कर दिया गया, अतः मध्यस्थीय निर्णय प्रभावी बना रहा।
मामले की पृष्ठभूमि
विवाद की शुरुआत मदhepura जिले में राष्ट्रीय राजमार्ग 106 पर सड़क निर्माण अनुबंध से हुई। कार्य “IRQP (Improvement of Riding Quality Programme) के निर्माण” के लिए 77 किमी से 88 किमी तक था, जो समझौता संख्या 33F2, वर्ष 2006-2007 के अंतर्गत था।
अनुमानित लागत रु. 5,00,42,744/- थी। कार्य 17.01.2007 से आरंभ होकर 16.07.2007 तक, अर्थात छह माह के भीतर, पूरा होना था। याचिकाकर्ता न्यूनतम दर का ठेकेदार था और उसने कार्यपालक अभियंता, एन.एच. डिवीजन, मधेपुरा के साथ समझौता किया।
याचिकाकर्ता के अनुसार, लोक निर्माण विभाग (सड़क) और वन विभाग के बीच किसी विवाद के कारण कार्य रुक गया। वन विभाग ने सड़क किनारे पेड़ों की कटाई पर आपत्ति की, प्राथमिकी दर्ज हुई और कार्य बंद हो गया। बाद में यह विवाद सुलझ गया।
इसके बावजूद ठेकेदार समय पर काम पूरा नहीं कर सका। इसलिए कार्यपालक अभियंता ने कार्यालय आदेश संख्या 20, दिनांक 04.07.2008 द्वारा अनुबंध को निरस्त कर दिया।
ठेकेदार ने पटना उच्च न्यायालय में CWJC संख्या 11824 वर्ष 2008 में याचिका दायर की। 20.08.2008 को उच्च न्यायालय ने 04.07.2008 के निरस्तीकरण आदेश के संचालन पर रोक लगा दी और ठेकेदार को नवंबर 2008 तक कार्य पूरा करने का निर्देश दिया। यदि वह विफल रहता, तो विभाग विधि अनुसार कार्रवाई करने के लिए स्वतंत्र था।
इस आदेश के तुरंत बाद, नदी कोसी पर कुशाहा बांध के टूटने से पूरे मधेपुरा जिले में अभूतपूर्व बाढ़ आ गई। याचिकाकर्ता ने दावा किया कि सड़क किनारे रखी गई सामग्री बह गई।
जब पानी घट गया और स्थिति सामान्य हुई, ठेकेदार ने I.A. संख्या 6700 वर्ष 2008 दायर कर और समय मांगा। उसने फरवरी 2009 के अंत तक कार्य पूरा करने का उपक्रम दिया। इस उपक्रम के आधार पर उच्च न्यायालय ने 02.03.2009 के आदेश से कार्य पूर्ण करने की समय-सीमा मार्च 2009 तक बढ़ा दी।
याचिकाकर्ता का दावा था कि उसने समझौते से परे अतिरिक्त कार्य करके, क्षतिग्रस्त हिस्सों सहित 100% काम पूरा कर लिया। उसका कहना था कि 02.03.2009 तक वह अतिरिक्त कार्य सहित 90% काम पूरा कर चुका था और तब उच्च न्यायालय ने कार्यपालक अभियंता को अतिरिक्त कार्य का अनुमान तैयार कर, उसका भुगतान समझौते के कार्य के साथ करने का निर्देश दिया।
उसका दावा था कि उसने 31.03.2009 से पहले सभी कार्य, जिनमें अतिरिक्त कार्य भी शामिल है, पूरा कर लिया और 06.04.2009 को इसकी सूचना न्यायालय को दे दी।
उसने यह आरोप लगाया कि अतिरिक्त कार्य के लिए कोई अनुमान तैयार नहीं किया गया और भुगतान नहीं किया गया। इसलिए उसने उच्च न्यायालय में अवमानना याचिका MJC संख्या 497 वर्ष 2011 दायर की।
अवमानना कार्यवाही में कार्यपालक अभियंता (प्रतिवादी संख्या 4) ने इस बात से इंकार किया कि ठेकेदार ने कार्य पूरा किया या कोई अतिरिक्त कार्य किया है। इन परस्पर विरोधी दावों को देखते हुए उच्च न्यायालय ने 13.05.2015 के आदेश द्वारा अवमानना याचिका का निपटारा कर दिया। उसने ठेकेदार को यह स्वतंत्रता दी कि वह न्यायालय के पूर्व आदेशों या अनुबंध के अंतर्गत अपने दावे के लिए बिहार लोक निर्माण अनुबंध विवाद मध्यस्थता अधिकरण के समक्ष जा सकता है।
न्यायालय ने क्या जांचा और क्या निर्णय दिया
इस स्वतंत्रता का उपयोग करते हुए ठेकेदार ने अधिकरण के समक्ष संदर्भ वाद संख्या 110 वर्ष 2015 दायर किया। उसने दो मुख्य राशियों की मांग की।
पहली, रु. 84,88,650/- की मांग कथित रूप से किए गए अतिरिक्त कार्य के भुगतान के रूप में की गई। दूसरी, रु. 98,39,500/- की मांग सड़क किनारे रखी सामग्री की क्षति के मुआवजे के रूप में की गई, जिसके बारे में उसका कहना था कि वह अभूतपूर्व बाढ़ में बह गई।
उसने यह भी तर्क दिया कि परियोजना पूर्ण करने के लिए दिया गया समय अनुचित रूप से कम था। इस कारण, उसके अनुसार, उसने एक साथ पूरे 77 किमी से 88 किमी के हिस्से में आवश्यक सभी सामग्री—मेटल ग्रेड-II, ग्रेड-III, ½” स्टोन चिप्स, स्टोन डस्ट आदि—पहले से ही जमा कर दी थी। उसने दावा किया कि उसने सड़क के दोनों ओर मिट्टी कार्य शुरू कर दिया था और बाढ़ आने पर उसे भारी क्षति हुई।
कार्यपालक अभियंता और अन्य विभागीय अधिकारियों ने अधिकरण के समक्ष उसके दावे का कड़ा विरोध किया। अपने प्रत्युत्तर-हलफनामा में उन्होंने कहा कि याचिकाकर्ता ने केवल 42.9% कार्य ही पूरा किया था।
उन्होंने इंगित किया कि काम 16.07.2007 तक पूरा हो जाना चाहिए था। ठेकेदार के अनुरोध पर समय-समय पर अवधि बढ़ाई गई, फिर भी वह आवश्यक प्रगति बनाए रखने में विफल रहा। उसे कई पत्र जारी किए गए।
पत्र संख्या 254 दिनांक 17.04.2007 द्वारा उसे चेतावनी दी गई कि वह प्रगति दिखाए, अन्यथा विभाग अनुबंध के तहत कार्रवाई करेगा। एक अन्य पत्र संख्या 272 दिनांक 04.05.2007 द्वारा उसे कार्य की गति बढ़ाने, कार्य पूर्ण करने तथा स्थल पर मशीनरी और प्लांट लगाने की याद दिलाई गई।
चूंकि उसने अब भी प्रगति नहीं दिखाई, उसे मेमो संख्या 254 दिनांक 17.04.2007 द्वारा देरी के लिए स्पष्टीकरण देने को कहा गया ताकि उसका उत्तर उच्च अधिकारियों को भेजा जा सके। 16.07.2007 की निर्धारित पूर्णता तिथि नजदीक आने पर भी कोई उल्लेखनीय प्रगति नहीं हुई। फिर पत्र संख्या 486 दिनांक 06.07.2007 जारी किया गया।
ठेकेदार के अनुरोध पर सड़क निर्माण विभाग के सचिव ने पत्र संख्या 719 दिनांक 27.11.2007 के माध्यम से समय-सीमा 31.12.2007 तक बढ़ा दी। तब भी वह 31.03.2008 तक काम पूरा करने में विफल रहा। मेमो संख्या 541 दिनांक 05.02.2008 और मेमो संख्या 90 के माध्यम से कारण बताओ नोटिस जारी किए गए कि अनुबंध क्यों न निरस्त कर दिया जाए और जमानत क्यों न जब्त की जाए।
उसके संतोषजनक जवाब न देने के बाद, मेमो संख्या 202 दिनांक 16.04.2008 द्वारा उसे अपनी विफलता पर स्पष्टीकरण देने को कहा गया। तब उसने शपथपत्र/कारण बताओ दाखिल किया, जिसमें 30.06.2008 तक कार्य पूर्ण करने का आश्वासन दिया और कहा कि असफल रहने पर विभाग कार्रवाई कर सकता है। इस आश्वासन के बावजूद 30.06.2008 तक उसने केवल 42.9% कार्य ही पूरा किया था।
अंततः पत्र संख्या 414 दिनांक 26.06.2008 द्वारा उससे पुनः कारण पूछा गया। उसका स्पष्टीकरण असंतोषजनक पाए जाने पर, समझौता संख्या 33F2/2006-07 को अनुबंध की धाराओं 3(a) एवं 3(c) के तहत कार्यालय आदेश संख्या 20 दिनांक 04.07.2008 द्वारा निरस्त कर दिया गया।
बाढ़ से हुई क्षति के संबंध में प्रतिवादियों ने स्वीकार किया कि अगस्त 2008 में उत्तर बिहार सहित मधेपुरा में विनाशकारी बाढ़ आई थी और NH-106 के संबंधित हिस्से सहित उसका एक भाग बुरी तरह क्षतिग्रस्त हुआ।
उन्होंने समझाया कि सड़क निर्माण विभाग ने पत्र संख्या 2/Astha/7-10-2008 दिनांक 23.09.2008 द्वारा पांच प्रभावित जिलों, जिनमें मधेपुरा भी शामिल था, में सड़कों की मरम्मत और यातायात बहाली के लिए सात टास्क फोर्स गठित कीं। जिलाधिकारी, मधेपुरा ने पत्र संख्या 934-2 दिनांक 15.02.2008 द्वारा मुख्य अभियंता, उत्तर बिहार विंग को नौ प्रमुख सड़कों, जिनमें NH-106 भी शामिल थी, पर यातायात की तत्काल बहाली हेतु कदम उठाने का निर्देश दिया था।
इन निर्देशों के अनुपालन में NH-106 के 77 किमी से 88 किमी हिस्से की सड़क की मरम्मत और बहाली कार्य टास्क फोर्स द्वारा किया गया, न कि याचिकाकर्ता द्वारा। प्रतिवादियों का कहना था कि बाढ़ के बाद याचिकाकर्ता ने कोई मरम्मत या अतिरिक्त कार्य नहीं किया। उन्होंने याचिकाकर्ता द्वारा प्रस्तुत अतिरिक्त कार्य का चार्ट (परिशिष्ट-3) को “पूर्णतया असत्य” बताया।
उनके अनुसार, विभाग और टास्क फोर्स द्वारा कार्य पूरा कर लेने के बाद कार्यपालक अभियंता ने पत्र संख्या 662 दिनांक 24.07.2009 द्वारा माप पुस्तिका सहित सभी अभिलेख भेज दिए। उन्होंने आगे कहा कि ठेकेदार द्वारा वास्तविक रूप से किए गए सभी कार्यों, जिनमें लघु मद भी शामिल हैं, का भुगतान पहले ही किया जा चुका है, जिसकी सूचना पत्र संख्या 494 दिनांक 02.06.2009 के माध्यम से दी गई थी।
सबसे महत्वपूर्ण यह कि उन्होंने कहा कि सभी दावों के पूर्ण और अंतिम निपटान के लिए अंतिम बिल माप पुस्तिका संख्या 151 के पृष्ठ 94 से 100 में तैयार किया गया। ठेकेदार ने पृष्ठ 99 पर भुगतान प्राप्त करने की स्वीकृति के रूप में हस्ताक्षर किए। इससे विभाग ने यह तर्क दिया कि वह बाढ़ क्षति मरम्मत मद 2 और 3 (परिशिष्ट-Q) के अंतर्गत किसी भी राशि सहित अपने सभी देयक पहले ही प्राप्त कर चुका है।
अधिकरण ने पक्षकारों की दलीलों और दस्तावेजों का परीक्षण किया। उसने माप पुस्तिका (परिशिष्ट-Q) और उस पर ठेकेदार के समर्थन/अनुमोदन को बारीकी से देखा। उसने पाया कि ठेकेदार ने मद 2 और 3 के अंतर्गत किए गए कार्य के लिए देय समस्त राशि “पूर्ण और अंतिम संतोष” के रूप में प्राप्त करने की बात स्वीकार की है और उस पर हस्ताक्षर किए हैं।
इसी आधार पर अधिकरण ने माना कि प्राधिकारियों की ओर से कोई भुगतान शेष नहीं है। इसलिए उसने निष्कर्ष निकाला कि ठेकेदार को कथित अतिरिक्त कार्य या सामग्री की कथित क्षति के मुआवजे के रूप में किसी भी पुरस्कार का हकदार नहीं माना जा सकता। संदर्भ वाद को 08.08.2016 के आदेश द्वारा खारिज कर दिया गया।
इसके बाद ठेकेदार ने अधिकरण के पुरस्कार को चुनौती देते हुए पटना उच्च न्यायालय में सिविल पुनरीक्षण संख्या 204 वर्ष 2016 दायर किया। उसके अधिवक्ता ने दलील दी कि अनुबंध को मनमाने ढंग से निरस्त किया गया, उसने उच्च न्यायालय के पूर्व आदेशों के बाद अतिरिक्त कार्य सहित काम पूरा कर लिया था, और अधिकरण ने उसके दस्तावेजों पर विधिवत विचार नहीं किया तथा उसके संदर्भ पर विशिष्ट निष्कर्ष दर्ज नहीं किए।
उच्च न्यायालय ने अधिकरण के आदेश और अभिलेख का सावधानीपूर्वक अवलोकन किया। उसने यह स्वीकार तथ्य नोट किया कि याचिकाकर्ता ने छह माह के भीतर कार्य पूरा नहीं किया और 16.07.2007 के बाद लगभग ग्यारह माह तक दी गई कई बढ़ी हुई समय-सीमाओं के बावजूद केवल 42.9% कार्य ही पूरा हो सका।
न्यायालय ने कारण बताओ नोटिस, 31.12.2007 और 31.03.2008 तक दी गई समय-सीमा बढ़ोतरी, तथा 04.07.2008 को अंतिम निरस्तीकरण की श्रृंखला को उद्धृत किया। उसने यह भी नोट किया कि यद्यपि पूर्व रिट याचिका और अंतरिम आदेशों ने उसे और अवसर दिए, परन्तु उसके कार्य पूर्ण होने और अतिरिक्त कार्य के दावे को कार्यपालक अभियंता ने दृढ़तापूर्वक विवादित किया।
निर्णायक रूप से उच्च न्यायालय ने माप पुस्तिका संख्या 151 पर ध्यान केंद्रित किया। उसने अधिकरण के इस निष्कर्ष को स्वीकार किया कि याचिकाकर्ता ने नाप को अनुमोदित किया, उन्हें स्वीकार किया और 29वें तथा अंतिम बिल में किए गए समस्त कार्य के लिए पूर्ण और अंतिम निपटान के रूप में भुगतान प्राप्त किया।
न्यायालय ने देखा कि याचिकाकर्ता ने मापन करने वाले प्राधिकार के समक्ष कोई आपत्ति नहीं उठाई। ऐसा कोई सामग्री अभिलेख पर नहीं लाया गया जिससे यह सिद्ध हो कि कार्य का उचित मापन नहीं हुआ या कोई कार्य बिना माप के रह गया।
इन तथ्यों से उच्च न्यायालय इस निष्कर्ष पर पहुंचा कि ठेकेदार को उसने जितना भी वास्तविक कार्य किया, उसका पूर्ण भुगतान मिल चुका था। अतः वह बाद में अतिरिक्त कार्य या बाढ़ क्षति मुआवजे के शीर्षक से अतिरिक्त राशि का दावा नहीं कर सकता।
न्यायालय ने यह तर्क अस्वीकार किया कि अधिकरण ने उसके दस्तावेजों की अनदेखी की। उसने माना कि अधिकरण ने सभी सामग्री पर विचार किया और स्वयं उसके ही समर्थन/अनुमोदन तथा अंतिम भुगतान की स्वीकृति पर भरोसा कर संदर्भ को विधिवत खारिज किया।
अधिकरण के आदेश में किसी भी प्रकार की अवैधता या भौतिक अनियमितता न पाते हुए पटना उच्च न्यायालय ने सिविल पुनरीक्षण को निराधार मानकर खारिज कर दिया।
यह निर्णय क्यों महत्वपूर्ण है
यह निर्णय बिहार तथा अन्य स्थानों पर सरकारी परियोजनाओं पर काम करने वाले ठेकेदारों के लिए महत्वपूर्ण है। यह दर्शाता है कि एक बार ठेकेदार माप पुस्तिका पर हस्ताक्षर कर “पूर्ण और अंतिम संतोष” के साथ अंतिम बिल स्वीकार कर ले, तो बाद में अतिरिक्त राशि का दावा करना अत्यंत कठिन हो जाता है।
बाढ़ जैसी गंभीर घटनाएँ, जिनसे संग्रहीत सामग्री या सड़कें क्षतिग्रस्त हो सकती हैं, भी स्वतः अतिरिक्त मुआवजे का आधार नहीं बनेंगी, विशेषकर तब जब सरकारी अभिलेख यह दर्शाते हों कि मरम्मत कार्य विभागीय टास्क फोर्स द्वारा किया गया, न कि मूल ठेकेदार द्वारा।
सार्वजनिक विभागों के लिए यह निर्णय पुष्टि करता है कि समय-सीमा विस्तार से संबंधित पत्र, कारण बताओ नोटिस, माप पुस्तिकाएँ और अंतिम भुगतान की स्वीकृति जैसे उचित दस्तावेजीकरण उन्हें भविष्य के दावों से बचा सकते हैं।
साधारण नागरिकों और छोटे ठेकेदारों के लिए मुख्य संदेश यह है कि अंतिम माप पुस्तिका पर हस्ताक्षर करने से पहले अत्यंत सावधानी बरतें। यदि उन्हें लगता है कि किसी कार्य का भुगतान शेष है या किसी क्षति का मुआवजा अभी तक नहीं मिला, तो उन्हें अंतिम बिल स्वीकार करने से पहले लिखित रूप से अपनी आपत्ति दर्ज करनी चाहिए।
कानूनी प्रश्न और उनके उत्तर
प्रश्न: क्या ठेकेदार सड़क अनुबंध के अंतर्गत कथित अतिरिक्त कार्य के लिए अतिरिक्त भुगतान और बाढ़ क्षति के मुआवजे का हकदार था?
उत्तर: नहीं। पटना उच्च न्यायालय ने माना कि उसने माप पुस्तिका में दर्ज “पूर्ण और अंतिम” भुगतान पहले ही स्वीकार कर लिया था और अवैतनिक कार्य या बिना मुआवजे की क्षति का कोई साक्ष्य नहीं था।
प्रश्न: क्या संदर्भ वाद को खारिज करने वाले अधिकरण के आदेश में ऐसी कोई अवैधता या भौतिक अनियमितता थी, जो सिविल पुनरीक्षण में हस्तक्षेप को उचित ठहराए?
उत्तर: नहीं। न्यायालय ने पाया कि अधिकरण ने साक्ष्यों का, विशेषकर माप पुस्तिका और याचिकाकर्ता के समर्थन/अनुमोदन का, समुचित मूल्यांकन किया और उसके निष्कर्षों में हस्तक्षेप नहीं किया जा सकता।
न्यायालय द्वारा उद्धृत मामले
- निर्णय के पाठ में किसी पूर्ववर्ती निर्णय का उल्लेख या उस पर निर्भरता नहीं की गई है।
मामले का विवरण
मामला संख्या: सिविल पुनरीक्षण संख्या 204 वर्ष 2016
मामला शीर्षक: दिनेश कुमार यादव बनाम बिहार राज्य एवं अन्य
न्यायालय: उच्च न्यायालय, पटना
पीठ (कोरम): माननीय श्री न्यायमूर्ति प्रभात कुमार झा
निर्णय की तिथि: 25.04.2019
उद्धरण: 2019 (2) PLJR 1231
अधिवक्ता: याचिकाकर्ता के लिए श्री उमाशंकर तिवारी; प्रतिवादियों के लिए श्री कमेश्वर प्रसाद गुप्ता, जी.पी. X
मामले का स्वरूप: बिहार लोक निर्माण अनुबंध विवाद मध्यस्थता अधिकरण द्वारा संदर्भ वाद संख्या 110 वर्ष 2015 में दिए गए पुरस्कार के विरुद्ध सिविल पुनरीक्षण
चुनौतीपूर्ण पुरस्कार: 08.08.2016 दिनांकित अधिकरण का आदेश, जिसमें ठेकेदार के संदर्भ को खारिज किया गया
निर्णय की प्रति का लिंक: OCMyMDQjMjAxNiMxI04=-XFZQ–am1–rVzZn0=
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