मामले की पृष्ठभूमि
यह मामला पटना ज़िला के नौबतपुर प्रखंड स्थित गाँव गोನावा में भूमि अधिग्रहण से उत्पन्न हुआ, जहाँ बीहटा–सरमेरा राज्य राजमार्ग सं. 78 के निर्माण हेतु भूमि ली गई।
अधिग्रहण पुराना भूमि अधिग्रहण अधिनियम, 1894 के तहत शुरू किया गया था। अधिसूचनाएँ जारी हुईं और परियोजना के लिए भूमि ले ली गई। हालाँकि, 1 जनवरी 2014 को, जब नया भूमि अधिग्रहण, पुनर्वास एवं पुनर्स्थापन में उचित प्रतिकर एवं पारदर्शिता का अधिकार अधिनियम, 2013 (2013 अधिनियम) लागू हुआ, उस समय 1894 अधिनियम की धारा 11 के तहत कोई अवार्ड घोषित नहीं किया गया था।
बाद में, इस भूमि के लिए अवार्ड 13 जनवरी 2015 को पारित किया गया।
भूमि स्वामियों (अपीलकर्ताओं) ने 2014 में एक रिट याचिका दाखिल की। उनका कहना था कि कोई अवार्ड नहीं बनाया गया था, अतः 2013 अधिनियम की धारा 24(1)(a) के तहत मुआवज़े की गणना नए कानून के तहत की जानी थी। उन्होंने यह निर्देश चाहा कि मुआवज़ा 2013 अधिनियम के अनुसार दिया जाए।
राज्य ने प्रतिवाद-शपथ पत्र दाखिल किया। जिस दिन एकल न्यायाधीश ने रिट याचिका पर निर्णय दिया, अर्थात् 21 दिसंबर 2016, उस प्रतिवाद के साथ 13 जनवरी 2015 के अवार्ड की कोई प्रति संलग्न नहीं थी।
इस कारण, एकल न्यायाधीश ने यह मान लिया कि 1894 अधिनियम की धारा 11 के तहत अभी तक कोई अवार्ड तैयार नहीं हुआ है। रिट याचिका का निस्तारण इस निर्देश के साथ किया गया कि ज़िला भूमि अधिग्रहण पदाधिकारी, पटना, यह मानते हुए कि कोई अंतिम अवार्ड अस्तित्व में नहीं है, 2013 अधिनियम के प्रावधानों को ध्यान में रखकर मुआवज़े का निर्धारण करें।
इस आदेश के अनुपालन में, ज़िला भूमि अधिग्रहण पदाधिकारी तथा अतिरिक्त ज़िला भूमि अधिग्रहण पदाधिकारी ने 14 नवंबर 2017 को आदेश पारित किया। इस आदेश में 4 दिसंबर 2015 और 31 दिसंबर 2015 की सरकारी पत्रावलियों पर भरोसा करते हुए अपीलकर्ताओं के मामले में 2013 अधिनियम के पूर्ण लाभ लागू करने से इनकार कर दिया गया।
इसके पश्चात् भूमि स्वामियों ने एकल न्यायाधीश के निर्णय के विरुद्ध वर्तमान पत्र-пेटेंट अपील सं. 136/2018 दायर की, साथ ही 14 नवंबर 2017 के परवर्ती आदेश को भी चुनौती दी। अपील दायर करने में 1 वर्ष 7 दिन की देरी हुई। खंडपीठ ने पर्याप्त कारण पाकर इस देरी को माफ कर दिया।
न्यायालय ने क्या विचार किया और क्या निर्णय दिया
पटना उच्च न्यायालय की खंडपीठ, जिसमें माननीय मुख्य न्यायाधीश एवं माननीय न्यायमूर्ति श्रीमती अंजना मिश्रा सम्मिलित थीं, ने पहले महत्व के निर्विवाद तथ्यों पर ध्यान दिया।
यह सर्वमान्य था कि:
(i) 2013 अधिनियम 1 जनवरी 2014 से लागू हुआ;
(ii) उस तिथि तक इस अधिग्रहण में 1894 अधिनियम की धारा 11 के तहत कोई अवार्ड नहीं बनाया गया था;
(iii) अपीलकर्ताओं की भूमि के लिए अवार्ड अंततः 13 जनवरी 2015 को पारित किया गया।
इन स्वीकृत तथ्यों के आलोक में 2013 अधिनियम की धारा 24(1)(a) केंद्र में आ गई। न्यायालय ने धारा 24(1)(a) को उद्धृत किया: जहाँ 1894 अधिनियम की धारा 11 के तहत कोई अवार्ड नहीं बनाया गया है, वहाँ मुआवज़े के निर्धारण से संबंधित 2013 अधिनियम के सभी प्रावधान लागू होंगे।
पीठ ने सरल शब्दों में समझाया कि यह प्रावधान प्रबल “नॉन ऑब्स्टेंटे” क्लॉज़ से प्रारम्भ होता है। इसका अर्थ यह है कि यह किसी भी विपरीत प्रावधान पर वरीयता रखता है। यदि 1 जनवरी 2014 को 1894 अधिनियम के तहत कोई अवार्ड नहीं बनाया गया था, तो उस अधिग्रहण के लिए मुआवज़ा कैसे गणना किया जाएगा, यह 2013 अधिनियम के नियमों से ही निर्धारित होगा।
स्वयं 2013 अधिनियम, धारा 26 के माध्यम से, भूमि के बाज़ार मूल्य के निर्धारण का तरीका बताता है। एक बार धारा 24(1)(a) लागू हो जाने पर, मुआवज़े की गणना नए अधिनियम की धारा 26 और अन्य संबंधित प्रावधानों के अनुसार ही की जानी होगी, न कि पुराने तरीके से।
इस स्पष्ट वैधानिक स्थिति के बरअक्स, न्यायालय ने फिर भूमि अधिग्रहण निदेशालय, बिहार द्वारा जारी 31 दिसंबर 2015 के सरकारी पत्र का अध्ययन किया।
इस हिंदी पत्र का सार यह था कि उन मामलों में, जो पुराने भूमि अधिग्रहण अधिनियम, 1894 के तहत लंबित हैं और जहाँ अभी तक अवार्ड उच्चारित नहीं हुआ है, मुआवज़े के उद्देश्य से बाज़ार मूल्य की तिथि 1 जनवरी 2014 मानी जाएगी। परन्तु, इसमें एक महत्वपूर्ण शर्त जोड़ दी गई: इस लाभ को केवल उन मामलों तक सीमित किया गया जहाँ 31 दिसंबर 2015 तक भी सक्षम प्राधिकारी स्तर पर अवार्ड घोषित नहीं हुआ हो या अनुमोदित अनुमान पारित न हुआ हो।
दूसरे शब्दों में, राज्य के प्रशासनिक निर्देशों ने कहा कि केवल वही मामले जहाँ 31 दिसंबर 2015 तक अवार्ड उच्चारित नहीं हुआ है, 1 जनवरी 2014 की दरों के हकदार होंगे। 1 जनवरी 2014 से 31 दिसंबर 2015 के बीच पारित किसी भी अवार्ड, जैसे इस मामले में 13 जनवरी 2015 का अवार्ड, को भिन्न रूप से माना जाएगा।
ज़िला भूमि अधिग्रहण पदाधिकारी का 14 नवंबर 2017 का आदेश इसी पत्र का अनुसरण करता है। उसमें दर्ज किया गया कि चूँकि अपीलकर्ताओं के मामले में अवार्ड पहले ही 13 जनवरी 2015 को, अर्थात् 31 दिसंबर 2015 से पूर्व, पारित हो चुका था, इसलिए सरकारी पत्र 1 जनवरी 2014 के आधार पर 2013 अधिनियम की दरें लागू करने से रोकता है।
इसके स्थान पर, प्राधिकारियों ने 1894 अधिनियम की धारा 4 के तहत जारी अधिसूचना के समय प्रचलित दरों के आधार पर मुआवज़े की गणना की। उस आधार दर को दोगुना किया गया, 100% “सोलैटियम” जोड़ा गया तथा ब्याज जोड़कर अवार्ड की राशि निर्धारित की गई।
अपीलकर्ताओं ने दलील दी कि यह तरीका विधिक रूप से गलत है। उनकी मुख्य बात सरल थी: जब स्वयं कानून, धारा 24(1)(a) में, यह कहता है कि जहाँ 1 जनवरी 2014 को कोई अवार्ड अस्तित्व में नहीं था, वहाँ नया अधिनियम लागू होगा, तो राज्य सरकार कार्यपालिका के निर्देश से इस तिथि को बदल नहीं सकती। उनके अनुसार 31 दिसंबर 2015 जैसी भिन्न कट-ऑफ तिथि तय करना अधिनियम में किसी आधार से रहित है और सीधे-सीधे 2013 अधिनियम का उल्लंघन है।
दूसरी ओर, माननीय महाधिवक्ता ने प्रस्तुत किया कि 2013 अधिनियम के तहत मुआवज़े के निर्धारण तथा अधिग्रहण के लुप्त हो जाने से संबंधित गंभीर प्रश्न सर्वोच्च न्यायालय की संविधान पीठ के समक्ष लंबित हैं। उन्होंने सर्वोच्च न्यायालय के अनेक निर्णयों का हवाला दिया: Pune Municipal Corporation and another vs. Harakchand Misirimal Solanki and others, Yogesh Neema and others vs. State of Madhya Pradesh and others, तथा Sree Balaji Nagar Residential Association vs. State of Tamil Nadu, और Indore Development Authority vs. Shailendra (dead) through Lrs. & Ors. में की गई संदर्भ आदेश का।
उन्होंने यह भी तर्क दिया कि चूँकि अवार्ड पहले ही पारित हो चुका है, अपीलकर्ताओं के पास 2013 अधिनियम के तहत उस अवार्ड के विरुद्ध वैधानिक अपील का अधिकार है। अतः उनके अनुसार उच्च न्यायालय के और हस्तक्षेप की आवश्यकता नहीं है। उन्होंने यह भी दावा किया कि अवार्ड में नए अधिनियम की दरें लागू की जा चुकी हैं, इसलिए वास्तव में कोई शिकायत शेष नहीं है।
खंडपीठ ने इन परस्पर विरोधी पक्षों पर सावधानीपूर्वक विचार किया।
प्रथम, वैधानिक स्थिति के संदर्भ में पीठ स्पष्ट थी। 2013 अधिनियम की प्रवर्तन तिथि 1 जनवरी 2014 थी। 2013 अधिनियम की धारा 114 ने 1894 अधिनियम को निरस्त कर दिया। धारा 24(1)(a) ने यह अनिवार्य कर दिया कि हर उस मामले में, जहाँ 1 जनवरी 2014 से पहले 1894 अधिनियम की धारा 11 के तहत अवार्ड नहीं बनाया गया है, वहाँ मुआवज़े के निर्धारण हेतु नए अधिनियम के प्रावधान लागू होंगे।
न्यायालय ने बल देकर कहा कि इस विषय में “किसी प्रकार के संदेह की कोई गुंजाइश नहीं” है। इसलिए, 1 जनवरी 2014 के बाद बनाए गए सभी अवार्ड, जिनमें इस मामले का 13 जनवरी 2015 का अवार्ड भी शामिल है, के मुआवज़े की लागू दरें 1 जनवरी 2014 को 2013 अधिनियम के तहत निर्धारित दरें ही होंगी।
द्वितीय, पीठ ने 31 दिसंबर 2015 के सरकारी पत्र का परीक्षण किया। उसने माना कि यह पत्र अधिनियम द्वारा निर्धारित लागू होने की तिथि को व्यावहारिक रूप से बढ़ा या परिवर्तित कर रहा है। जब यह कहता है कि 1 जनवरी 2014 की दरें केवल उन्हीं मामलों में लागू होंगी जहाँ 31 दिसंबर 2015 तक भी अवार्ड घोषित नहीं हुआ है, तो सरकार ने एक कृत्रिम दूसरी कट-ऑफ तिथि बना दी।
न्यायालय ने इसे अस्वीकार्य पाया। कोई कार्यपालिका संचार अधिनियम को निरस्त या संशोधित नहीं कर सकता। पीठ ने टिप्पणी की कि इस “कृत्रिम रूप से निर्मित” दूसरी कट-ऑफ तिथि के पीछे “न तो कोई तर्क है, न कोई कारण” और इसका कोई वैधानिक बल नहीं है। 2013 अधिनियम की मंशा के विपरीत होने के कारण इसे मुआवज़े की गणना के लिए प्रयोग नहीं किया जा सकता।
तृतीय, न्यायालय ने एकल न्यायाधीश के पूर्ववर्ती आदेश पर दृष्टि डाली। एकल न्यायाधीश ने यह मानकर कि कोई अवार्ड अस्तित्व में नहीं है, ज़िला भूमि अधिग्रहण पदाधिकारी को अभ्यावेदन पर निर्णय करने का निर्देश दिया था। वस्तुतः अवार्ड 13 जनवरी 2015 को पहले ही पारित हो चुका था। पीठ ने पाया कि एकल न्यायाधीश ने “अवार्ड के अस्तित्व न होने की एक धारणा के आधार पर कार्य किया जो सही नहीं थी।”
इस गलत धारणा और बाद में सरकारी पत्र पर निर्भरता के कारण अवार्ड को 2013 अधिनियम की सही कानूनी स्थिति के अनुसार तैयार नहीं किया गया। अपीलकर्ताओं को 2015 के अवार्ड के विरुद्ध अपील दायर करने हेतु वापस भेजना केवल उस मुकदमेबाज़ी को लंबा करना होता जो आरंभ से ही गलत विधिक आधार पर टिकी थी।
संबंधित पत्र-पेटेंट अपील सं. 1615/2017 में खंडपीठ के पूर्व अंतरिम आदेश, जिसमें यथास्थिति बनाए रखने का निर्देश दिया गया था, को भी ध्यान में रखते हुए न्यायालय ने अपनी असाधारण अधिकारिता का प्रयोग कर समग्र रूप से स्थिति को दुरुस्त करने का निश्चय किया।
अतः खंडपीठ ने:
(i) यह घोषित किया कि 31 दिसंबर 2015 का सरकारी पत्र, 2013 अधिनियम के विपरीत होने के कारण, 1 जनवरी 2014 के बाद बनाए गए किसी भी अवार्ड पर लागू नहीं किया जा सकता;
(ii) ज़िला भूमि अधिग्रहण पदाधिकारी का 14 नवंबर 2017 का आदेश, जिसने उक्त पत्र के आधार पर 2013 अधिनियम की दरों का लाभ देने से इनकार किया था, रद्द कर दिया;
(iii) यह ठहराया कि 13 जनवरी 2015 का अवार्ड 1 जनवरी 2014 की लागू दरों के अनुसार नहीं बनाया गया था, इसलिए उसे संशोधित किया जाना आवश्यक है।
न्यायालय ने कलेक्टर को निर्देश दिया कि वह धारा 24(1)(a) सहपठित धारा 26, 2013 अधिनियम के तहत 1 जनवरी 2014 से प्रभावी होने वाली दरों को लागू करके अवार्ड में संशोधन करें। यह पूरा संशोधन कार्य निर्णय की तिथि से तीन माह के भीतर पूरा किया जाना था।
पीठ ने यह भी स्पष्ट किया कि अवार्ड को पुनः निर्धारित करते समय प्राधिकारी 31 दिसंबर 2015 के सरकारी पत्र का किसी भी गणना के लिए आधार के रूप में उपयोग नहीं कर सकते।
भूमि स्वामियों को यह अधिकार दिया गया कि वे लागू दरों के संबंध में अपनी मांगें और आपत्तियाँ कलेक्टर के समक्ष प्रस्तुत करें, जिन्हें कलेक्टर को 2013 अधिनियम के अनुरूप ही विचारकर निस्तारित करना होगा।
अतिरिक्त रूप से, यदि पुनर्गणना में यह पाया जाए कि अपीलकर्ता अधिक मुआवज़े के हकदार हैं, तो कलेक्टर को संशोधित अवार्ड की तिथि से तीन माह के भीतर अतिरिक्त राशि का भुगतान, 2013 अधिनियम के अंतर्गत सभी परिणामी लाभों सहित, सुनिश्चित करना होगा।
अंत में, खंडपीठ ने उपर्युक्त संशोधनों के अधीन 21 दिसंबर 2016 के एकल न्यायाधीश के निर्णय को निरस्त कर दिया और पत्र-पेटेंट अपील का उसी के अनुरूप निस्तारण कर दिया।
यह निर्णय क्यों महत्वपूर्ण है
यह निर्णय उन भूमि स्वामियों के लिए अत्यंत महत्वपूर्ण है जिनकी भूमि 2013 अधिनियम के लागू होने के आसपास अधिग्रहित की गई थी।
बिहार एवं अन्य स्थानों पर अनेक अधिग्रहण पुराने 1894 अधिनियम के तहत शुरू किए गए थे परंतु अवार्ड 1 जनवरी 2014 के बाद पारित हुए। ऐसे मामलों के लिए, यह निर्णय स्पष्ट कर देता है कि यदि 1 जनवरी 2014 को कोई अवार्ड अस्तित्व में नहीं था, तो मुआवज़े की गणना सख्ती से 2013 अधिनियम के अनुसार की जानी चाहिए।
पटना उच्च न्यायालय ने सशक्त रूप से यह माना कि राज्य सरकार परिपत्रों या पत्रों के माध्यम से कानून में दी गई कट-ऑफ तिथि को आगे नहीं बढ़ा सकती या बदल नहीं सकती। 31 दिसंबर 2015 जैसी नई तिथियाँ गढ़कर भूमि स्वामियों को 2013 अधिनियम के लाभ से वंचित करने का कोई भी प्रयास अवैध है।
व्यावहारिक रूप से, यह उन ग्रामवासियों और अन्य भूमि हानि उठाने वालों को सहारा देता है जिन्हें लगता है कि उन्हें कम मुआवज़ा दिया गया क्योंकि अधिकारियों ने अधिनियम के स्थान पर राज्य के परिपत्रों का अनुसरण किया। यह कलेक्टरों और भूमि अधिग्रहण पदाधिकारियों के लिए भी मार्गदर्शन है कि उनकी गणनाएँ धारा 24(1)(a) और धारा 26 के स्पष्ट शब्दों पर आधारित होनी चाहिए, न कि बाद के प्रशासनिक निर्देशों पर।
विधिक प्रश्न और उनके उत्तर
- प्रश्न: जब 1 जनवरी 2014 को अवार्ड के अस्तित्व न होने वाले मामलों पर पहले से ही धारा 24(1)(a) लागू है, तो क्या राज्य सरकार 2013 अधिनियम के तहत मुआवज़ा दरें लागू करने के लिए कार्यपालिका निर्देशों द्वारा कोई बाद की कट-ऑफ तिथि तय कर सकती है?
उत्तर: नहीं। पटना उच्च न्यायालय ने माना कि 31 दिसंबर 2015 का सरकारी पत्र, जिसने 1 जनवरी 2014 की दरों के लाभ को केवल उन मामलों तक सीमित कर दिया जिनमें 31 दिसंबर 2015 तक भी अवार्ड अस्तित्व में नहीं था, 2013 अधिनियम के विपरीत है और लागू करने योग्य नहीं है। - प्रश्न: उन भूमि अधिग्रहणों में मुआवज़ा कैसे निर्धारित किया जाएगा जो 1894 अधिनियम के तहत शुरू हुए लेकिन जिनमें अवार्ड 1 जनवरी 2014 के बाद और 31 दिसंबर 2015 से पहले पारित हुआ?
उत्तर: ऐसे मामलों में, चूँकि 1 जनवरी 2014 को कोई अवार्ड मौजूद नहीं था, मुआवज़े के निर्धारण से संबंधित 2013 अधिनियम के सभी प्रावधान लागू होंगे। 13 जनवरी 2015 जैसे अवार्डों को 2013 अधिनियम की धारा 26 के तहत 1 जनवरी 2014 की दरों को प्रतिबिंबित करने हेतु संशोधित करना होगा। - प्रश्न: जब कोई अवार्ड किसी अवैध कार्यपालिका निर्देश के कारण कानून की गलत समझ पर आधारित हो, तो क्या राहत प्रदान की जानी चाहिए?
उत्तर: न्यायालय ने कलेक्टर को निर्देश दिया कि वे 2013 अधिनियम के अनुरूप, समयबद्ध अवधि के भीतर अवार्ड में संशोधन करें, भूमि स्वामियों को दरों के संबंध में आपत्तियाँ उठाने का अवसर दें, और किसी भी अतिरिक्त मुआवज़े का, परिणामी लाभों सहित, शीघ्र भुगतान सुनिश्चित करें।
न्यायालय द्वारा उद्धृत निर्णय
- Pune Municipal Corporation and another vs. Harakchand Misirimal Solanki and others, (2014) 3 SCC 183
- Yogesh Neema and others vs. State of Madhya Pradesh and others, (2016) 6 SCC 387
- Sree Balaji Nagar Residential Association vs. State of Tamil Nadu, (2015) 3 SCC 353
- Indore Development Authority vs. Shailendra (dead) through Lrs. & Ors., (2018) SCC Online SC 100 (reference order noted)
मामले का विवरण
मामला संख्या: Letters Patent Appeal No. 136 of 2018 in Civil Writ Jurisdiction Case No. 9089 of 2014
मामले का शीर्षक: Sihasan Prasad & Ors. vs. The State of Bihar & Ors.
उद्धरण: 2019 (3) PLJR 519
कोरम: Hon’ble the Chief Justice Amreshwar Pratap Sahi और Hon’ble Mrs. Justice Anjana Mishra
पक्षकारों के अधिवक्ता: अपीलकर्ताओं की ओर से Mr. Gopal Govind Mishra, अधिवक्ता; राज्य की ओर से Mr. Lalit Kishore, Advocate General; Md. Khurshid Alam, AAG-12; प्रतिवादियों की ओर से Mr. Manish Dhari Singh, A.C. to A.G.
मामले का स्वरूप: भूमि अधिग्रहण मुआवज़े एवं 2013 अधिनियम की प्रयोज्यता से संबंधित रिट कार्यवाही से उत्पन्न पत्र-पेटेंट अपील (अंतर-न्यायालयीय अपील)
निर्णय का लिंक: Patna High Court Judgment – LPA No. 136 of 2018
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